Бюрократия по веберу. Чиновники, бюрократия Что такое бюрократия определение простыми словами

Термины «бюрократия» и «бюрократический аппарат» довольно часто присутствуют в современной жизни. Как правило, они носят негативный оттенок. Бюрократизм как система возник ещё в древности, но он не теряет своей актуальности и по сей день. Его называют гидрой, у которой отрубают одну голову, а вместо неё появляется три. Но во всех ли случаях вредна бюрократия?

Вконтакте

Одноклассники

Что такое бюрократия - определение

Бюрократию википедия рассматривает в трёх значениях:

1. Собственно бюрократию как форму управления государством.
2. Бюрократизм как систему, практикующую искусственное усложнение и затягивание канцелярских процедур.
3. Как слой высших чиновников-бюрократов, находящихся на государственной службе, занимающих привилегированное положение и проявляющих равнодушие к нуждам простых людей.

Слово бюрократия появилось от соединения двух слов – французского бюро, обозначающего канцелярию и греческого кратос, обозначающего власть.

Бюрократия простыми словами

Говоря простыми словами, бюрократия – это такое управление государством, при котором бюрократический аппарат сосредоточил всю власть в своих руках и ведёт дела настолько формальным образом, что это мешает его развитию и нормальной жизни людей.

Бюрократическая структура отличается строгой иерархией, то есть подчинённостью одних чиновников другим, а все вместе они претендуют на свою исключительную значимость для общества, противопоставляют себя ему и при этом реализовывают свои личные и корпоративные интересы.

Бюрократия в Древнем Китае

Одна из древнейших и наиболее развитых бюрократий – Китайская. Она имела очень сложную организацию и отличалась крайним рационализмом. Её очень разветвлённый, многочисленный и тщательно отрегулированный административный аппарат сформировался в конце III века до нашей эры.

Характерными чертами китайской бюрократии были следующие:

Направленность древнекитайского хозяйства была аграрной, поэтому централизованный бюрократический аппарат был призван решать сложные задачи технического характера. В первую очередь – это вопросы, связанные с водными ресурсами.

Конфуцианство как основа иерархии и сдача экзаменов

В качестве основы построения структуры субординации лежало учение Конфуция, согласно которому, общество представляет собой иерархическую систему с определённым местом для каждого индивидуума. После провозглашения конфуцианства государственной религией место жрецов заняли госчиновники. Законам была отведена роль второго плана, они рассматривались как обезличенные, а, значит, плохо пригодные для того, чтобы регулировать отношения в обществе.

За каждым человеком государство признавало теоретическую возможность пополнить ряды чиновничества. Но на практике этому «мешало» обязательное требование о том, что назначают на должность только лиц самых достойных – имеющих образование и много читающих. Для подготовки такой категории в Китае имелось множество школ и училищ.

Занять пост можно было тремя путями:

1. Сдав экзамен.
2. Заплатив за назначение.
3. Получив рекомендацию.

Экзамены сдавались на протяжении всего существования Поднебесной империи. Они не были отменены даже тогда, когда Китай завоевали монголы.

Торжество административной системы Китая

Специальное обучение и сдача экзаменов имели своей целью идеологическую «обработку» чиновников в соответствии с преданностью:

• императору;
• существующему строю;
• учению Конфуция с его почитанием предков и идеей гармонии в обществе.

В итоге в Китае были созданы все предпосылки для обеспечения консервативной стабильности общественного строя на основе хорошо просчитанной и налаженной системы администрирования. Такой порядок привёл к тому, что больше, чем 2 тыс. лет, до начала ХХ века, в Китае были неизменными социальный строй и его порядки. Этому не помешали ни кризисы, ни восстания крестьян, ни вторжения иноземцев.

Отношение народа к бюрократии никогда не было положительным, как не является оно таковым и сегодня. Так, поэт VIII века Бо Цзюи аллегорически описал невозможность преодолеть бюрократическую систему. Садовник посадил цветок, возле которого выросло сорное растение. Оно обвило цветок и срослось с ним корнями. Как быть садовнику? Если поливать цветок, значит, питать и сорняк, а если вырвать сорняк, с ним будет убита и красота.

Из истории термина «бюрократия»

Первоначально термин «бюрократия» не имел негативного оттенка. Он был введён в XVIII веке французским экономистом Гурнэ, который использовал его для обозначения исполнительной власти. В науку он вошёл в XIX веке благодаря немецкому историку, социологу и экономисту Веберу.

Под этим термином Вебер подразумевал:

• Жёсткую организацию властных структур.
• Правила и предписания, которые позволяют работать рационально.
• Эффективный инструмент управления обществом.

Бюрократия как идеал и как негативное явление

Бюрократия рассматривалась Вебером как некий идеал , приближение к которому даст возможность:

Но некоторое время спустя, учёный выделил два смысла этого понятия – позитивный и негативный. В позитивном смысле – это рациональная система управления, а в негативном – это формальные атрибуты власти (приказы, инструкции, директивы), которые превращаются в самоцель.

Современные теории бюрократии

Сегодня социологи высказывают мнение о том, что основным минусом бюрократии является факт превращения средств в цель деятельности. В результате, жёсткая иерархия, строгая дисциплина и исполнение инструкций без осмысливания конкретной ситуации становятся тормозом на пути рациональной деятельности. Значение норм и стандартов сильно преувеличивается. Они точно определяют, как нужно решать поставленные задачи, как взаимодействовать с клиентами и представителями общественности.

Последствия бюрократии

Это приводит к тому, что управленцы в итоге теряют способность к принятию самостоятельных решений и гибкость. Они перестают мыслить творчески и даже отказываются от компетенции. Их основной задачей становится выполнение инструкций.

В результате наблюдается следующая картина:

• Чиновники замыкаются внутри своей касты, возвышаясь над обществом.
• Разрешение проблемных вопросов происходит без адекватной оценки конкретной ситуации.
• Бюрократам бесполезно указывать на их гипертрофированную приверженность к нормам, в ответ они опять же ссылаются на инструкции.
• При этом отсутствует возможность наказать бюрократа, так как формально он оказывается прав.

Негативные и позитивные черты бюрократии

Бюрократической форме управления государством присущи следующие негативные характеристики :

В современном обществе социологи выделяют две модели бюрократии:

1. Представительную, где властные структуры опираются на компетентность и умение управлять.
2. Авторитарную, где опора власти – санкции негативного характера, повиновение, превращаемое в самоцель.

Представительная бюрократия

Бюрократии представительного толка присущи такие черты, как:

• Стабильность.
• Иерархичность.
• Разделение труда.

Социологи придерживаются мнения, что без такого типа бюрократии общество не сможет развиваться, так как только эта модель является работоспособной. Отсюда следует, что одной из главных задач современных управленцев является задача организовать работу в соответствии с указанными принципами. Решить её можно только в том случае, если представители бюрократической машины изменят свои установки, поменяв стремление к личному благополучию на готовность к решению насущных проблем общества.

Зарождение бюрократии в России

Родоначальником бюрократического правления в России стал Пётр Великий . А продолжателем и окончательным организатором – граф М.М. Сперанский. Бюрократия возникла как побочный продукт необходимости централизованного управления государством. В Российской империи она приняла гипертрофированные формы. Как писал В.И. Ленин, в царской России народ являлся рабом чиновников, как и крестьяне раньше рабами помещиков при крепостном праве. В определённой степени бюрократизм проявлялся и в советский период, однако, во главу угла тогда всё же ставились интересы народа.

В итоге, это и не труд вовсе, а его имитация. Идеалом высокопоставленных представителей бюрократического аппарата предстаёт издание нормативных актов, принуждение к их исполнению без допуска какого-либо контроля. То есть, политический интерес бюрократии – в осуществлении и защите своего монопольного правления.

Меры борьбы

В качестве способов борьбы с бюрократизмом рассматриваются такие, как:

• Выборность на должности чиновничьего аппарата.
• Повышение политической активности граждан.
• Корректировка системы отношений между властью и народом.
• Усиление контроля.
• Ужесточение мер ответственности.

История развития бюрократии, основные теории власти

Статья в разработке

Развернуть содержание

Свернуть содержание

Бюрократия это, определение

Бюрократия - это (от фр. bureau - бюро, канцелярия и греч. κράτος - , власть) под этим словом подразумевают то направление, которое принимает государственное в , где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчинённым); также под бюрократией подразумевают класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих представителей центральной правительственной власти.

Бюрократия - это организация профессиональных государственных служащих для квалифицированного, эффективного исполнения общественной . Начиная с М.Вебера большинство исследователей Б. (М. Крозье, Ф. Селзник, А. Гоулднер, С. Липсет и др.) главное внимание уделяли изучению ее структуры и функций как рациональной системы управления обществом.Наиболее полно основные принципы рациональной бюрократической организации представлены в работах Вебера.

Бюрократия - это социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» , формализованными способами принятия решений, претензией на особый статус в обществе.

Бюрократия - это (bureaucracy) (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

Бюрократия - это совокупность лиц, профессионально занимающихся управлением (чиновничество), ответственных перед государственным руководством и живущих за счет полученной заработной платы (жалованье); система управления государством через аппарат чиновников.

Бюрократия - это организация профессиональных государственных служащих, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Одним из первых критиков бюрократии был К. Маркс, который обратил внимание на то, что она связана с потерей организацией содержательной цели своей деятельности, с ее подчинением задаче самосохранения и укрепления, с превращением государственных целей в канцелярские, а канцелярских - в государственные.

Бюрократия - это система государственного управления, когда вследствие неразвитости гражданского общества фактическая власть в государстве принадлежит высшему чиновничеству и обслуживающей его номенклатуре, слой людей (чиновников), служащих в различных звеньях государственного аппарата и неразрывно связанных с системой государственного управления.

Бюрократия - это власть столоначальников (от французского bureau - стол; отсюда же русское слово «бюро», т. е. контора), следовательно, власть служащих бюро. Противостоит (служащие конторы - еще не народ), а в более широком смысле - политической власти. Этим бюрократия отличается от администрации. Администрация стоит на службе суверена; бюрократия его обслуживает, но и сама пользуется им, а часто стремится занять его место.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при народного правления). Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер.

Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Под бюрократией также понимают замкнутый слой высших чиновников, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении, монополизирующий властные функции в обществе с целью реализации своих корпоративных интересов. Термин «бюрократия» используется не только для обозначения определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемых органами публичной власти с целью максимизации своих функций, а также учреждений и ведомств, включенных в разветвленную структуру исполнительной власти. Объектом анализа при изучении бюрократизма являются: противоречия, возникающие при реализации функций управления; управление как труда; интересы социальных групп, участвующих в бюрократических отношениях.

Существует смешение понятий, часто являющееся источником путаницы и взаимного непонимания людей. В отличие от бюрократического способа организации управления бюрократизм - болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. По масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды. В точном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро», т.е. письменного стола, - не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.

Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер. Он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой чиновника на компетентность, оставляющей за обычными людьми лишь роль просителей, ходатаев.

Поскольку первая задача чиновника - обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно она превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими. Для понимания логики бюрократической машины важен известный Паркинсона: бюрократическая организация стремится к неограниченному расширению своего влияния. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел - скорее наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.

Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Однако эти внешние симптомы болезни неправомерно смешивают с ее внутренним содержанием, которое еще В.И. Ленин удачно определил как подчинение интересов дела интересам карьеры. Бюрократизм включает следующие компоненты: в политическом аспекте - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; социальном - отчуждение этой власти от народа; организационном - канцеляристская подмена содержания формой; морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.

История бюрократии

Несмотря на то, что сам термин «бюрократия» появился только в начале XVIII века, концепция подобной административной системы существует с древних времён. Ключевым моментом для её возникновения является письменности, таким образом, первые «бюрократии» возникают уже в Древнем Шумере и Древнем Египте. В Древнем сложную бюрократическую систему создал Конфуций. Римская империя также имела бюрократический аппарат, особенно разросшийся и ставший оказывать негативное воздействие на экономику во времена Диоклетиана. После распада империи особенно сложную бюрократическую систему построила Византийская империя.

Теории бюрократии

Теории бюрократии - англ. theories of bureaucracy; нем. Burokratietheorien. Совокупность концепций (К. А. Сен-Симон, М. Вебер, Р. Мертон, Р. Бендикс, Ф. Селзник, А. Гоулднер, М. Крозье, С.Липсет), анализирующих функции и внутренние структуры бюрократической организации и рассматривающих процессы бюрократизации как явление, характеризующееся "рациональностью", внутренне присущей обществу и соответствующей современному научно-техническому уровню его .

С властью бюрократии соприкасается любое современное общество. И особенно общество переходного , как сегодня происходит у нас в . Сегодня трудно найти такое государство, в котором бы не относились к чиновникам негативно (это уже точно подмечено). Вместе с тем термин бюрократия" используется для обозначения формы организации институтов общества, особенностей работы органов власти, групп людей, владеющих техникой административной работы, обладающих и , способных готовить, составлять и интерпретировать политические решения и т. п.

Если отвлечься от множества оттенков при анализе проблем бюрократии, то можно выделить в самом общем виде два направления ее изучения: в рамках социологии политики; в рамках социологии организаций. Такое разграничение основных направлений в исследовании бюрократических структур, конечно же, в достаточной степени условно. Как известно, в социологии организаций значение придается, прежде всего, вопросу эффективности организационной деятельности, а проблема власти чиновничества является второстепенной.

По мнению ряда ученых, социология организаций не обладает соответствующими средствами исследования власти бюрократии, ибо формальные организации рассматриваются в качестве самодостаточного объекта изучения, нередко в отрыве от происходящих в обществе процессов. Для понимания сущности этой власти необходимо рассматривать бюрократию в более широком социально-историческом контексте.

Именно такой подход к административному аппарату наиболее четко проявляется в работах классиков политической социологии. Винсент де Гурнэ рассматривал бюрократию как новую форму государственного правления. Он считал, сущность и значение ее как раз и состоит в том, что работа правительства оказалась в руках правителей по профессии. Г. Гегель, Д.С. Милль, А. де Токвиль, Г. Моска, М. Вебер также рассматривали бюрократию как новый тип системы, где управленческая деятельность осуществляется назначенными профессиональными чиновниками.

Первое направление - классовые теории

К концепциям первого направления, рассматривающим бюрократию как правление "профессиональных чиновников", следует отнести классовые теории (К. Маркс, В.И. Ленин). А также теории, которые определяют бюрократию в качестве нового класса - М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др. В основании этих теорий лежит все то же представление о господстве профессиональных чиновников, но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства.

Это позволяет развить положения о бюрократии как особом классе и о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия, являясь частью господствующего класса, безраздельно владеет двумя основными факторами, обеспечивающими жизнедеятельность общества, - управлением и собственностью, которые в нерасчлененном виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии. Можно выделить круг основных вопросов, которые ставятся и разрешаются представителями данного направления в изучении бюрократии: кто правит? в чьих интересах? каковы социальные основы власти бюрократии? кто реализует функции контроля над бюрократией?

Теория бюрократии Карла Маркса

Противоположную Гегелю интерпретацию соотношения чиновничьего государства и гражданского общества предложил К. Маркс. По Марксу, государство не выражает интересы граждан, а само их задает. Задача чиновников в обществе - только по форме поддерживать всеобщий интерес. Поэтому задачей института бюрократии в буржуазном обществе становится формойроизводство, направленное на создание иллюзии того, что государство охраняет всеобщий интерес. Для Маркса бюрократия представляет "волю государства", "сознание государства", "могущество государства". Содержанием деятельности бюрократии является формальный дух государства.

Необходимо отметить, что в понятии "бюрократия" Маркс соединял несколько значений. Этот термин включал как всю систему власти и управления, так и людей, входивших в эту систему. К данному институту он относил все элементы исполнительной власти, включая коллегиальные совещательные правительственные образования. Нередко Маркс использовал слово "бюрократ" в негативном смысле как носителя каких-либо патологических характеристик, связанных с управленческой деятельностью. Такая, присущая больше публицистике, чем научному дискурсу, трактовка чиновничьей деятельности усложняет проблему административного сектора как "исполнительного" института в системе властей.

Гегелевская диалектика всеобщего и частного интересов представлялась Марксу иллюзорной, так как она использовалось чиновниками для оправдания своих собственных интересов. Рассматривая роль бюрократии с точки зрения функционирования государственного механизма, Маркс обнаруживает парадокс: бюрократия как государственный институт, по существу, владеет государством, оно является ее частной собственностью.

Благодаря тому, что назначение бюрократии - быть примиряющей силой между гражданского общества, она получает возможность выдавать свой частный интерес за интерес всеобщий. Бюрократии свойственна иерархическая вертикаль, потому что чиновничеству необходимо создать впечатление своей значимости, необходимости своего института в обществе, замаскировать направляемый узкогрупповыми интересами характер своей деятельности. Бюрократы стремятся окружить тайной свою деятельность, создавая иллюзию своей компетентности.

Рассмотрение института бюрократии сточки зрения его происхождения, его классовой сущности и его будущего приводит Маркса к выводам о том, что бюрократия возникает как орудие буржуазии, при помощи которого последняя заменяет прежнюю, иерархизированную, основанную на феодальных привилегиях систему власти на новую, централизованную и упорядоченную. Но с эволюцией капитализма бюрократия становится служанкой буржуазии и лишается самостоятельности.

Однако в условиях парламентской республики бюрократия получает возможность, продолжая обслуживать интересы господствующего класса буржуазии, реализовывать и свое собственное стремление к самовластию. Сделанные Марксом в результате исследования государственных институтов в условиях капитализма выводы об их специфике непосредственно связаны с его основополагающей концепцией - теорией отчуждения и разделения труда, что придает проблеме бюрократии в марксовой интерпретации определенный философско-исторический смысл. Государственные учреждения являются продуктом отчуждения человеческой общественной сущности от человека или управления от управляемого субъекта.

Такое понимание сущности государства приводит Маркса к вполне логичному выводу о преодолении государства в обществе будущего, если последнее покончит с политическим разделением труда и частной собственностью. Идеал государства, по Марксу, - это община (коммуна), приходящая на смену классово-антагонистическому капиталистическому обществу в новом бесклассовом обществе. Следует обратить внимание еще на одну теорию Маркса, которая занимала значительное место в его политической философии и имела некоторое отношение к его историко-философской интерпретации института бюрократии - теорию противопоставления «Запада» «Востоку», «западного» «азиатскому» обществу.

Рассматривая историческое развитие человечества, Маркс отмечал существующие в разные периоды и в разных формах два вида государственных структур:- европейские, западные, классовые;- деспотические, восточные, азиатские, патриархальные. Разрабатывая теорию «восточной» формы государства на примере известных ему азиатских обществ, Маркс создал очень близкую к реалиям жизни модель социальных отношений, характеризующуюся преимущественным владычеством государства.

При азиатской форме правления, азиатском способе производства государство, если не поглощает полностью общество, то, по меньшей мере, становится сильнее общества, потому что коллективным трудом управляют государственные служащие. Нерасчлененность политики и управления, политики и экономики, отсутствие собственности у населения, ограниченные товарно-денежные отношения - сущностные составные специфической «восточной», «азиатской» формы господства государства, однако Маркс не определял такой тип государственных служащих в качестве господствующего класса.

Второе направление - организационные теории

Второе направление изучения бюрократии представлено теориями формальной организации (Р. Мертон, Ф. Селзник, П.М. Блау, А. Этциони, Э. Мэйо и др.). Здесь рассматриваются следующие проблемы: эффективность административных структур, механизм функционирования власти; формально-технические составляющие бюрократии; внутри организационные законы и интересы; связь с социальной средой; способы и формы бюрократии.

В этой группе теорий особое место принадлежит теории М. Вебера. Вебер предлагает бюрократическую модель организации, но в отличие, например, от представителей концепции "организация - машина" (А. Файоль, Л. Урвик) он не занимается детально практическим построением бюрократических отношений с целью снятия появляющихся в процессе развития этих отношений проблем, его исследование "административной" организации предлагает преимущественно теоретическую модель.

Теория бюрократии Гегеля

Один из первых научных анализов сущностных характеристик феномена бюрократии принадлежит Гегелю, хотя сам термин "бюрократия" философ в своих работах и не использует. Однако всеобщность бюрократии (исполнительной власти, чиновничества) предстает в его теории государства и права в неразрывной связи с определенным типом организации, управления и власти, то есть как всеобщность государства.Государство для Гегеля - "действительность нравственной идеи", "в-себе-и-для себя разумное", "шествие бога в мире". Чиновничье государство - это "средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности".

Оно представляет собой основу среднего сословия. Такой тип государства, являющийся формой выражения всеобщего интереса, обусловлен наличием гражданского общества. Гражданское общество определялось Гегелем как комплекс частных лиц, классов, групп и институтов, существование которых не обусловлено напрямую наличием государства. Это общество, согласно Гегелю, есть рационально структурированное общество, нормы, жизни которого отличны от норм государственной жизни. Однако различные компоненты гражданского общества находятся в постоянном конфликте, и значительное усиление одних из них может привести к ослаблению других.

Поэтому гражданское общество не в состоянии сохранить себя как "гражданское", если оно не управляется государством. Основной функцией исполнительной власти в теории Гегеля являлась реализация решений, которая должна осуществляться монархом в соответствии всеобщим интересом. Осуществление данной функции возлагалось на коллегиальные совещательные органы и государственных чиновников в соответствии с принципом разделения властей. Гегель не отрицает принципы правового государства, но считает, что разделение властей не предполагает их противостояния, а является проявлением диалектического единства государства и общества.

При этом он с сомнением относится к теории , считая конституционную монархию истинным выражением и конкретным завершением абсолютной идеи права. В условиях, когда гражданские институты по своей природе не выявляют всеобщий интерес, (они находятся в конфликтном состоянии между собой), государственные служащие, во-первых, обязаны получать профессиональную подготовку, во-вторых, должны быть обеспечены государственным денежным содержанием для того, чтобы их собственные интересы не стали помехой осуществлению ими всеобщего интереса.

Одновременно Гегель выделяет ряд условий, которые гарантируют то, что власть чиновников не выйдет за пределы всеобщего интереса: наличие верховной власти, то есть: "установление суверенитета сверху"; установление иерархии внутри чиновничьего аппарата, которая ограничивает его произвол; постоянный конфликт между бюрократией и частными корпорациями; непосредственная нравственная и умственная культура чиновника. Формированию управленческой культуры Гегель придавал особое значение, потому что она должна быть, по его мнению, интеллектуальным противовесом механистической направленности государственного аппарата.

Управленческая культура народовластия

Гегелевская модель бюрократического управления исходит из взаимозависимости и тождества государства и гражданского общества, во-первых, во-вторых, -из необходимости для формирования этой взаимозависимости среднего класса. Одновременно бюрократия вместе с монархией объявляется Гегелем нейтральной силой, которая стоит над конфликтующими группами людей с их особыми интересами, составляющими гражданское общество. Чиновники воплощают универсальные интересы всего общества, так как они наделены специфическими знаниями, необходимыми для современного государства.

Теории бюрократии по Веберу и Вильсону

Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти. В научный оборот этот термин вошел благодаря немецкому социологу, экономисту, историку Максу Веберу (1864-1920), автору наиболее полного и всестороннего социологического исследования феномена бюрократии.

Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры: иерархическое построение организации; иерархия приказа, построенная на легальной власти;подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных; специализация и разделение труда по функциям;четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов; система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами; ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне се на написанные правила.

Термин «бюрократия» Вебером использовался для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами.

По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации. Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют: жесткая ответственность за каждый участок работы: координация во имя достижения организационных целей; оптимальное действие безличных правил; четкая иерархическая зависимость.

Однако позже Вебер стал различать бюрократию в позитивном смысле (западная рациональная система управления) и в негативном смысле (восточная иррациональная система управления), понимая под восточной иррациональной системой управления такую, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью.

В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии (Weber М. Theory of social and economic organization. New York, 1964). Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без и связей добиться справедливости было невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное - во всем господствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

Впрочем, патриархальная система имела и свои удобства. Найдя личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить . Между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Однако недостатки такой системы явно перевешивали. Поэтому в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний.

Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер. Он указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе.

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить общие черты для всех современных административных систем. Он указывал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к четырем главным признакам: компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно; иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации; вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; все должностные лица должны быть хорошими в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря рациональному разделению труда и четкому сфер компетенции. Если рассмотреть элементы веберовской модели бюрократии, то каждый из них соответствует этому критерию эффективности. Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на поддающиеся решению задачи.

Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей. Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции.

В американской административной науке ту же идею развивал в конце XIX в. будущий Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме, считающийся классикой и источником вдохновения для многих поколений американских администраторов, - «Изучение администрации»(Wilson Woodrow The study of Administration) был опубликован в 1887 г.

Основные идеи Вильсона таковы: в любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики;профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие человеческой и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон с разных сторон сформулировали в сущности аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее выше всех прочих видов.

Другими словами, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью. Можно выделить три ее главных «идеологических» постулата: бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политический процесс;это наилучшая из всех возможных форм организации; важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Однако исследования реальной работы организаций говорят о том, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности. Это происходит потому, что принципам бюрократической организации сопутствуют существенные дисфункциональные эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы. Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия часто препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы.

Наиболее точный подход, как нам представляется, был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Вот некоторые его выражения: бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества; бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве; бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства.

Теории бюрократии по Мертону и Гоулднеру

По мнению американских социологов Р. Мертона и А. Гоулднера, наиболее распространенной дисфункцией, порождаемой бюрократией, является перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина и т.п. превращаются в тормоз на пути рациональности. Иными словами, рациональное устройство воспроизводит внутри себя элементы иррационального.

Роберт Мертон (1910-2003) оценивал бюрократию следующим образом: в результате неукоснительного следования формальным правилам и конформизма работники управления в конечном счете теряют способность принимать самостоятельные решения;постоянная ориентация на правила, реляции и формально разработанные руководства к действию приводит к тому, что данные нормативы становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение - основной задачей и результатом организационной деятельности;все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетенции; следствием становится рождение стереотипного бюрократа, не имеющего воображения и способности к творчеству, не гибкого в применении официальных норм и правил;итог деятельности такого бюрократа - замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над работниками.

Трудности в бюрократических структурах связаны с преувеличением значимости стандартизованных правил, процедур и норм, точно определяющих: как работникам следует решать поставленные перед ними задачи, реализовывать запросы других подразделений организации, взаимодействовать с клиентами и общественностью.

Вследствие этого организация утрачивает гибкость в отношениях с внешней средой: клиенты и общественность ощущают неадекватность реакции на их запросы и требования, поскольку их проблемы решаются строго в соответствии с установленными нормами без учета сложившейся ситуации;если клиенты или представители общественности указывают бюрократу на излишнюю приверженность нормам, он ссылается на соответствующее правило или инструкцию;при этом бюрократ не может быть наказан, так как формально он действует абсолютно правильно.

Для бюрократической формы управления характерны следующие негативные социально-психологические черты: игнорирование человеческой природы; господство духа отчуждения; ограниченные возможности высказывания взглядов, особенно тех, которые противоречат общепринятому образу мышления; подчиненность личных целей работников целям организации; несовместимость с развитой деятельной личностью; приспособленчество; игнорирование неформальной организации и межличностных отношений.

Американский социолог А. Гоулднер, развивая идеи Вебера, выделял в современном обществе два типа бюрократии: представительную, где власть опирается на знание и умение;авторитарную, где власть опирается на негативные санкции, повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности.

В социологии теория бюрократии является одной из самых разработанных. Тем не менее к этой теме вновь и вновь обращаются. Почему? По мнению А. Тоффлера, бюрократия обладает тремя основными чертами - стабильностью, иерархией, разделением труда.

Социологи считают, что без бюрократии у общества нет перспективы развития, так как эта форма управления является единственно работоспособной и приемлемой. В связи с этим одна из основных задач современного управления состоит в изменении роли бюрократии в деятельности организации в соответствии с принципами, разработанными Вебером. Достижение этой цели возможно при изменении установок представителей бюрократии и провозглашении их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации.

Виды бюрократии

Со времени изучения бюрократии Вебером она претерпела существенные изменения, развиваясь вместе со структурами организаций. В настоящее время различают три вида бюрократии.

Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует модели Вебера. При таком типе бюрократии работники управления весьма слабо используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность - выполнение общих управленческих функций и они ограничены рамками своей роли в организации.

Основными достоинствами аппаратной бюрократии являются: стабильность функционирования организации и органов ее управления; четкое разделение труда; стандартизация и унификация всей деятельности, что снижает ошибок; сокращение времени ролевого обучения работников управления; формализация, обеспечивающая стабильность и слаженность работы; централизация, гарантирующая надежность управления.

Аппаратной бюрократии присущи следующие недостатки: опасность возникновения бюрократизма; отсутствие достаточной мотивации; неполное использование умственных способностей и психологических особенностей работников; неэффективность в изменяющихся условиях и при нестандартных ситуаций, поскольку зачастую принимаются неадекватные и несвоевременные управленческие решения. Аппаратная бюрократия составляет основу управления в министерствах и ведомствах, в большинстве учреждений государственного или муниципального управления, может быть основой управления в организациях со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой.

Профессиональная бюрократия

Профессиональная бюрократия предполагает у управляющих наличие глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями. Перечислим основные характеристики деятельности профессиональных бюрократов: высокие степень специализации и компетентность; учет не только процесса управления, но и условий его протекания; меньшая формализованность (по сравнению с аппаратной бюрократией); большая свобода в принятии управленческих решений в рамках своей роли, где как высший руководитель не столь осведомлен в решении узких, специфических вопросов деятельности; группирование по функциональному и иерархическому принципам и централизованное принятие управленческих решений.

Для профессиональной бюрократии характерны следующие достоинства: возможность решения неординарных задач, требующих применения профессиональных знаний; весьма высокая мотивация работников на достижение организационных и групповых целей, а не только личных; ослабление контроля высшего руководства за деятельностью, что дает большую свободу для творческого решения проблем управления.

Стоит отметить недостатки профессиональной бюрократии: эффективность ее резко снижается, когда организация функционирует в неизменных условиях, а основные се компоненты не подвергаются постоянному воздействию внешней среды; подбор, расстановка и обеспечение функционирования работников приобретают особое значение, так как уровень их профессионализма должен быть весьма высоким. Это предполагает дополнительные на обучение работников управления; усложняются формы применения власти: помимо власти принуждения и вознаграждения здесь должны активно использоваться экспертная и информационная власть.

Адхократия как форма бюрократического управления возникла сравнительно недавно, в 1970-е гг. Термин происходит от лат. ad hoc - специальный и греч. kratos - власть. А. Тоффлер использовал его для обозначения организационной структуры, основу которой составляют временные рабочие группы, создаваемые для решения одной задачи или проекта. Адхократия - это аппарат управления, состоящий из работников, профессионально выполняющих управленческие функции. Эта быстро изменяющаяся адаптивная структура организуется вокруг проблем, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с ситуацией.

Адхократы отличаются от идеальных бюрократов Вебера отсутствием строгого разделения труда, четкой иерархии, минимальной формализацией деятельности, быстрым реагированием на любые изменения во всех компонентах организации и внешней среде. Девизадхократии - максимальная гибкость и адаптивность по отношению к изменяющейся ситуации. Адхократия лишена многих недостатков, присущих бюрократии, наиболее эффективна в современных условиях и имеет перспективное будущее.

Ядром системы ценностей бюрократизма являются: карьера, с которой связаны все помыслы и ожидания служащего; самоидентификация служащего с организацией; служение организации как средство достижения собственной выгоды. Из множества противоречий, существующих в управлении, в качестве основного можно выделить противоречие между объективно общественным характером управления (ибо в этот процесс вовлечены и прямо зависят от его результатов практически все члены общества) и субъективно замкнутым способом его осуществления, так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется довольно локальной социальной группой профессионалов-управленцев.

Одной из существенных черт бюрократии является стремление монополизировать власть и управление. Достигнув монополии, чиновники стремятся организовать сложную систему служебной тайны, которая препятствует вынесению реальной оценки их действий служащими либо общественностью. Идеал чиновничьего регулирования заключается в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля. Таким образом, основной социально-политический интерес бюрократии состоит в реализации и защите монопольного отправления ею властных функций в обществе.

Основные модели бюрократии

Государственная служба предназначена для выполнения функций государственного управления, аппарат которого орга­низован на принципах бюрократии. В современной литературе понятие «бюрократия» имеет несколько значений: синоним по­нятий «управление», «администрирование»; рационально орга­низованная система управления, в которой дела решаются ком­петентными служащими на должном профессиональном уровне в соответствии с законами и установленными правилами.

Исследованием бюрократии занимались многие выдающие­ся ученые. Ими выдвинуто ряд теорий, идей, описаны типы (мо­дели) бюрократии. Основными моделями бюрократии являются: патримониальная (патриархальная), рацио­нальная, азиатская (восточная), партийно-государственная (со­ветская), реалистическая (современная), поведенческая и др.

Патримониальная модель бюрократии характеризует го­сударственную службу феодальных государств, в которой преоб­ладают традиции. Для развитого патримониализма характерно отсутствие особых формальных (правовых) норм, регулирующих государственную службу.Патримониальная бюрократия использует традиционные ме­тоды решения задач государственного управления: личные связи, протекция; вознаграждение, взятки, подкуп, дары, вымогательство; сила (насилие), усмотрение, произвол и др. Успешность решения дел, зависящих от государства, определяется также статусом, бо­гатством гражданина.

Патримониальная модель бюрократии получила наиболее широкое развитие в Древнем Египте, Римской империи, Визан­тии, Китае. Ряд ее элементов характерен и для государственной службы Российской Федерации до реформ Петра I: появление служивого сосло­вия вместо родового начала осуществления государственного управления; возрастание роли служебной пригодности при на­значении на должности государственной службы; господство системы «кормления»; спонтанный характер служебных поруче­ний; жесткая дисциплина и т. д. При этом правители (князья, ца­ри) нередко опирались на военную силу.

Имперская (азиатская) модель бюрократии

Эта модель наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классическая форма - китайская бюрократия. О ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. На самом деле «китайская модель», несмотря на некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (система экзаменов на право получения должности плюс ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.

Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. (Сын Небес) был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого - инь и янь. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов.

К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора можно отнести: отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма; постоянный кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало успеха).

Также к механизмами подчинения нужно отнести: крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, нередко составлявший лишь несколько лет), а это лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей; личную зависимость всех чиновников от императора; жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций.

Например, запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам одного клана служить в одной провинции, запрет на браки из числа местных жителей, запрет на приобретение собственности под юрисдикцией чиновника; финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности). Его благополучие зависело от умения выжать из императорских подданных максимум , в том числе и в свою личную пользу. Это неизбежно превращало чиновника в легко уязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем и т.п.; отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений.

Все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от «веберовских» бюрократов);особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров); практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; и, конечно, личной системы всех назначений.

Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние политической на организацию китайской администрации, перечисляет близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний влегизме - политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы: систематическое обновление аппарата; равные возможности для чиновников; четкая градация внутри самого правящего класса; унификация мышления чиновничества;цензорский надзор; строгая личная ответственность чиновника.

Система, позволявшая держать бюрократов «в узде», была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает понимание основателями опасности от недостаточно подконтрольной бюрократии. Азиатская («имперская» или «восточная») модель описана в середине XIX в. К. Виттфогелем на основе идей английской школы в политэко­номии об «азиатском» обществе и К. Марксом - об «азиатском» способе производства, где верховным собственником являлось всемогущее государство.

Наиболее развитой формой этого вида признана китайская бюрократия, просуществовавшая более двух тысяч лет. Эта модель бюрократии отличалась следующими чертами: сдача экзаменов на вакантную должность государственной службы как форма проверки способностей кандидата служить императору, обеспечивать стабильность существующей системы управления; «атомизация» бюрократии, т. е. ее разобщение с тем, чтобы она не могла объединиться против верховной власти; от­сутствие узкой специализации служащих с целью их безболез­ненной замены в любое время; крайняя ограниченность перспек­тив служебной карьеры; личная зависимость всех служащих от императора; жесткие меры против неформальных связей на службе (запреты на личную дружбу, родственные связи, приоб­ретение собственности).

Также такие черты как: финансовая зависимость служащих не столько от императорского жалованья, крайне низкого, сколько от подданных, что порождало возможность держать служащих «на крючке» как нарушителей закона; отсутствие гарантий про­тив произвольных увольнений; наличие секретной полиции (цен­зоров) для контроля высшей и средней бюрократии; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; личная система всех назначений. Имперская модель бюрократии особенно активно использо­валась в России до XVIII в. с некоторыми особенностями из-за присутствия в ней элементов византийского и татарского вариан­тов государственной службы. Имперская модель доминировала в Российской Федерации и в советский период.

Теория рациональной бюрократии была выдвинута в начале XX в. выдающимся немецким социологом М. Вебером. Он считал эту бюрократию одним из наиболее крупных социальных изобретений человечества, технически самой совершенной из всех мыс­лимых организационных форм. Ряд идей, касающихся этого типа бюрократии, высказан несколько ранее в работах А. Токвиля, Д.С. Милля, В. Вильсона, а также в трудах Г. Гегеля.

Теория рациональной бюрократии характеризует государст­венную службу развитых капиталистических государств, прежде всего Западной . М. Вебер выделил устойчивые и определяющие принципы функционирования бюрократической системы государственного управления: личная свобода служащего, защищенность от произвола вышестоящих должностных лиц; иерархия должностей, четкое определение порядка су­бординации и подотчетности; статус должности государственной службы как единст­венного занятия служащего, несовместимого с другими занятия­ми (предпринимательство, политическая деятельность и т. д.).

Также в выше перечисленным принципам следует добавить: право служащего на карьеру и наличие соответствующих правовых норм продвижения по службе; нормативное закрепление компетенции каждого уровня \ правления; сопровождение реальных действий по управлению (при­нятие решений, сбор и обобщение информации, контроль испол­нения и т. д.) письменными документами и их хранение; компетентность служащих не только по специальности, но и в сфере администрирования, управления; безличностность как основа рационализации, гарантия от произвола, решение дел строго по закону, «без любви и ненависти»; строгая дисциплина и контроль действий служащих и др.

Реализация этих принципов обеспечивает превосходство народоправства благодаря четкости, быстроте, компетентности, пре­емственности, стабильности, субординации, безличности деятельности государственных служащих. Преимущества рацио­нальной бюрократии над патримониальной М. Вебер сравнивал с превосходством механического производства над ручным. В ос­нове ее эффективности лежит профессионализм, правовые нор­мы, объективность, невмешательство в политику.

Взгляды М. Вебера в целом совпадают с выводами американ­ского ученого, ставшего впоследствии президентом США, Вудро Вильсона. В работе «Изучение администрации» (1887 г.) он выдви­нул следующие принципы бюрократии: наличие единого управ­ляющего центра системы управления как предпосылка ее эффек­тивности и ответственности; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности и др.

Особое значение сохраняет идея Вильсона, развитая затем Гудноу, о дихотомии системы государственного управления, в котором выполняются два вида управления: политическое и ад­министративное. Политическое управление осуществляется вы­борными лицами, сменяемыми в любой момент. Администра­тивное управление осуществляется государственными служащи­ми, назначаемыми на соответствующие должности, несменяемы­ми при замене политических руководителей, работающими на основе принципов профессионализма, стабильности, карьеры и т. д. Такой подход обеспечивает эффективность всей системы го­сударственного управления.

В Российской Федерации ряд элементов модели рациональной бюрократии был введен Петром I в 20-х годах XVIII в. на основе таких актов, как «Генеральный регламент» и «Табель о рангах всех чинов во­инских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Особое значение имело введение требований к уровню профес­сионализма служащих, карьерной системы служебных назначе­ний, мер по ослаблению личных связей при приеме на службу и ее прохождении. Система совершенствовалась в течение почти двух столетий и была отменена вследствие Октябрьской револю­ции 1917 г.

Партийно-государственная модель бюрократии господ­ствовала в советский период российской истории, а также в ряде стран, строивших в то время социалистическое общество. Эко­номической основой этой модели бюрократии была обществен­ная собственность на средства производства (что сближает ее с имперской моделью), политической - руководящая роль моно­польно правящей партии.

Для этой службы характерны следую­щие черты: модификация личной системы назначений партий (введение с этой целью номенклатуры - основной и учетной), расстановка членов партии на ключевых должностях государст­венной службы; рассмотрение государственной службы как уз­копрофессиональной, а не управленческой деятельности; асси­милированный подход к государственным служащим, когда они не выделяются из общей массы служащих и действуют в соот­ветствии с трудовым, а не административным правом; служащего - не выше среднего рабочего.

Реалистичная модель бюрократии

Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которая названареалистической. Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной народоправства. По сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели. Другой, во многом альтернативный подход начал формироваться в 70-е гг. прошлого века усилиями в основном американских авторов. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени конца 60-х - начала 70-х гг., они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации.

Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д. Сегодня в мировой практике уже осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех.

Еще одна сторона процесса принципиальных изменений в государственной службе - это ееповорот в сторону людей. Гражданин рассматривается как своего рода«клиент» государственных учреждений. Из статуса подопечного, просителя он переходит в статус реализующего свои оказываемых ему государством услуг. В целом происходящий в последние десятилетия пересмотр принципов госслужбы можно свести к следующим направлениям: анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов; поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации; уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т.п.; децентрализация, удешевление, сокращение администрации;ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;введение менеджмента и даже в значительной части госслужбы; максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам госслужбы.

Любопытны аспектыборьбы с бюрократией. Традиционно те, кто находится за пределами власти, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические измышления в формировании и реализации власти. Каждый уважающий себя оппозиционер считал и считает своим обвинять действующую власть в бюрократизме. Но стоит тем же самым лицам, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они часто воспроизводят бюрократию, причем не меньшую, чем свергнутая.

Государственный аппарат существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Если бы какой-нибудь захвативший власть безумец попытался сделать что-то подобное, это привело бы общество к немедленной катастрофе. Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом, а он воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства. Мало кто из исследователей пытается увидеть реальные истоки его многовекового существования.

Современная («поведенческая», «реалистическая») мо­дель бюрократии отражает результаты модернизации веберовской модели в процессе административных реформ, начав­шихся в 1978 г. в Новой Зеландии, в 1979 г. - в Англии, затем в , США и ряде других развитых стран, а с 1993 г. - в Российской Федерации.

Условиями модернизации веберовской модели государст­венной службы стали: становление информационного, постинду­стриального общества; возникновение новых технологий произ­водства и управления; коренное изменение роли человека на производстве и в жизни государства. Научной основой реформ стали теории «человеческих отношений», «общественного выбо­ра», «плоских» и сетевых структур.

Изменения в системе государственного управления затро­нули проблемы разделения труда и ролей между государствен­ными служащими и политиками, масштабов и содержания за­дач государственной службы, подходов к реализации требова­ний ее нейтральности и независимости. На этой основе склады­вается более совершенная, модернизированная, по сравнению с веберовской, модель бюрократии. Она характеризуется сле­дующими чертами:

Изменение целей государственной службы, смысла ее существования благодаря решительному повороту к нуждам на­селения, задачам развития гражданского общества;

политизация бюрократии, размывание границ между ею и политиками, совместное с ними участие в принятии решений и управлении; дополнение формальной структуры неформальной, включе­ние в модель субъективного, человеческого фактора измерения го­сударственной службы, изменение требований к государственным служащим, выдвижение на первый план их профессионализма, компетентности, конструктивности, активности, инициативности, способности к оправданному , принятию решений в условиях возрастающей неопределенности, недостатка или отсутствия управ­ленческой информации на основе развитой интуиции; уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функ­циональных органов, «плоских», горизонтальных, сетевых структур в государственной службе, снижение значимости традиционной ад­министративной «лестницы чинов и званий»; коммерционализация государственной службы, перевод части государственного аппарата на рыночные принципы функ­ционирования, прежде всего в сфере реализации социальных ус­луг населению; разделение функций политики и обслуживания граждан, передача на конкретной основе ряда функций государ­ственных учреждений частным ; менеджеризация государственной службы, использование достижений управленческой культуры предпринимательства в деятельности государственных служащих; усиление внимания к сохранению вечных, универсальных ценностей - честности и компетентности государства, его ответ­ственности перед гражданами за нанесенный ущерб, уважение к закону; эти требования вызваны фиксируемой в исследованиях тенденцией снижения профессионализма государственных слу­жащих и уровня административной морали.

Реалистическая модель государственной службы может стать ориентиром для субъектов управления и реформирования современной государственной службы Российской .

Российская специфика бюрократии

Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировало сочетание византийского и татарского вариантов, причем последний в свою очередь использовал в огрубленном виде элементы китайского образца (в частности, в сборе налогов). С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта. С XIX века, а особенно со второй его половины - со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель «государевой службы» все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц.

Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих.

Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда культ руководителя, мессианское мышление чуть ли не каждого «начальника», замкнутость, верноподданность окружения, скрытые механизмы подбора кадров и многое другое. Бюрократизм приводит к тому, что в результате подменыгрупповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, для пользы и развития, хотя все имеют по соответствующим вопросам иное, часто противоположное мнение. Формализм, чинопочитание, многописание и т.п. - есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» - использование власти ради личной корысти.

Понятие бюрократии

Бюрократия — это социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» информационными потоками, формализованными способами принятия решений, претензией на особый статус в обществе.

Под бюрократией также понимают замкнутый слой высших чиновников, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении, монополизирующий властные функции в обществе с целью реализации своих корпоративных интересов.

Термин «бюрократия» используется не только для обозначения определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемых органами публичной власти с целью максимизации своих функций, а также учреждений и ведомств, включенных в разветвленную структуру исполнительной власти.

Объектом анализа при изучении бюрократизма являются:

• противоречия, возникающие при реализации функций управления;
• управление как процесс труда;
• интересы социальных групп, участвующих в бюрократических отношениях.

Теория бюрократии по Веберу

Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти. В научный оборот этот термин вошел благодаря немецкому социологу, экономисту, историку (1864-1920), автору наиболее полного и всестороннего социологического исследования феномена бюрократии.

Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры:

• иерархическое построение организации;
• иерархия приказа, построенная на легальной власти;
• подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных;
• специализация и разделение труда по функциям;
• четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов;
• система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами;
• ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне се на написанные правила.

Термин «бюрократия» Вебером использовался для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами.

По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации.

Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют:

• жесткая ответственность за каждый участок работы:
• координация во имя достижения организационных целей;
• оптимальное действие безличных правил;
• четкая иерархическая зависимость.

Однако позже Вебер стал различать бюрократию в позитивном смысле (западная рациональная система управления) и в негативном смысле (восточная иррациональная система управления), понимая под восточной иррациональной системой управления такую, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью.

Теории бюрократии по Мертону и Гоулднеру

По мнению американских социологов Р. Мертона и А. Гоулднера, наиболее распространенной дисфункцией, порождаемой бюрократией, является перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина и т.п. превращаются в тормоз на пути рациональности. Иными словами, рациональное устройство воспроизводит внутри себя элементы иррационального.

Роберт Мертон (1910-2003) оценивал бюрократию следующим образом:

• в результате неукоснительного следования формальным правилам и конформизма работники управления в конечном счете теряют способность принимать самостоятельные решения;
• постоянная ориентация на правила, реляции и формально разработанные руководства к действию приводит к тому, что данные нормативы становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение — основной задачей и результатом организационной деятельности;
• все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетенции;
• следствием становится рождение стереотипного бюрократа, не имеющего воображения и способности к творчеству, не гибкого в применении официальных норм и правил;
• итог деятельности такого бюрократа — замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над работниками.

Трудности в бюрократических структурах связаны с преувеличением значимости стандартизованных правил, процедур и норм, точно определяющих: как работникам следует решать поставленные перед ними задачи, реализовывать запросы других подразделений организации, взаимодействовать с клиентами и общественностью. Вследствие этого организация утрачивает гибкость в отношениях с внешней средой:

• клиенты и общественность ощущают неадекватность реакции на их запросы и требования, поскольку их проблемы решаются строго в соответствии с установленными нормами без учета сложившейся ситуации;
• если клиенты или представители общественности указывают бюрократу на излишнюю приверженность нормам, он ссылается на соответствующее правило или инструкцию;
• при этом бюрократ не может быть наказан, так как формально он действует абсолютно правильно.

Для бюрократической формы управления характерны следующие негативные социально-психологические черты:

• игнорирование человеческой природы;
• господство духа отчуждения;
• ограниченные возможности высказывания взглядов, особенно тех, которые противоречат общепринятому образу мышления;
• подчиненность личных целей работников целям организации;
• несовместимость с развитой деятельной личностью;
• приспособленчество;
• игнорирование неформальной организации и межличностных отношений.

Американский социолог А. Гоулднер , развивая идеи Вебера, выделял в современном обществе два типа бюрократии:

• представительную, где власть опирается на знание и умение;
• авторитарную, где власть опирается на негативные санкции, повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности.

В социологии теория бюрократии является одной из самых разработанных. Тем не менее к этой теме вновь и вновь обращаются. Почему?

По мнению А. Тоффлера , бюрократия обладает тремя основными чертами — стабильностью, иерархией, разделением труда. Социологи считают, что без бюрократии у общества нет перспективы развития, так как эта форма управления является единственно работоспособной и приемлемой. В связи с этим одна из основных задач современного управления состоит в изменении роли бюрократии в деятельности организации в соответствии с принципами, разработанными Вебером.

Достижение этой цели возможно при изменении установок представителей бюрократии и провозглашении корреляции их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации.

Виды бюрократии

Со времени изучения бюрократии Вебером она претерпела существенные изменения, развиваясь вместе со структурами организаций. В настоящее время различают три вида бюрократии.

Классическая бюрократия

Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует модели Вебера. При таком типе бюрократии работники управления весьма слабо используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность — выполнение общих управленческих функций и они ограничены рамками своей роли в организации.

Основными достоинствами аппаратной бюрократии являются:

• стабильность функционирования организации и органов ее управления;
• четкое разделение труда;
• стандартизация и унификация всей деятельности, что снижает вероятность ошибок;
• сокращение времени ролевого обучения работников управления;
• формализация, обеспечивающая стабильность и слаженность работы;
• централизация, гарантирующая надежность управления.

Аппаратной бюрократии присущи следующие недостатки:

• опасность возникновения бюрократизма;
• отсутствие достаточной мотивации;
• неполное использование умственных способностей и психологических особенностей работников;
• неэффективность в изменяющихся условиях и при возникновении нестандартных ситуаций, поскольку зачастую принимаются неадекватные и несвоевременные управленческие решения.

Аппаратная бюрократия составляет основу управления в министерствах и ведомствах, в большинстве учреждений государственного или муниципального управления, может быть основой управления в организациях со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой.

Профессиональная бюрократия

Профессиональная бюрократия предполагает у управляющих наличие глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями.

Перечислим основные характеристики деятельности профессиональных бюрократов:

• высокие степень специализации и компетентность;
• учет не только процесса управления, но и условий его протекания;
• меньшая формализованность (по сравнению с аппаратной бюрократией);
• бОльшая свобода в принятии управленческих решений в рамках своей роли, гак как высший руководитель не столь осведомлен в решении узких, специфических вопросов деятельности;
• группирование рабочих мест по функциональному и иерархическому принципам и централизованное принятие управленческих решений.

Для профессиональной бюрократии характерны следующие достоинства:

• возможность решения неординарных задач, требующих применения профессиональных знаний;
• весьма высокая мотивация работников на достижение организационных и групповых целей, а не только личных;
• ослабление контроля высшего руководства за деятельностью, что дает большую свободу для творческого решения проблем управления.

Стоит отметить недостатки профессиональной бюрократии:

• эффективность ее резко снижается, когда организация функционирует в неизменных условиях, а основные се компоненты не подвергаются постоянному воздействию внешней среды;
• подбор, расстановка и обеспечение функционирования работников приобретают особое значение, так как уровень их профессионализма должен быть весьма высоким. Это предполагает дополнительные затраты на обучение работников управления;
• усложняются формы применения власти: помимо власти принуждения и вознаграждения здесь должны активно использоваться экспертная и информационная власть.

Адхократия

Адхократия как форма бюрократического управления возникла сравнительно недавно, в 1970-е гг.

Термин происходит от лат. ad hoc — специальный и греч. kratos — власть.

А. Тоффлер использовал его для обозначения организационной структуры, основу которой составляют временные рабочие группы, создаваемые для решения одной задачи или проекта.

Адхократия — это аппарат управления, состоящий из работников, профессионально выполняющих управленческие функции. Эта быстро изменяющаяся адаптивная структура организуется вокруг проблем, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с ситуацией.

Адхократы отличаются от идеальных бюрократов Вебера отсутствием строгого разделения труда, четкой иерархии, минимальной формализацией деятельности, быстрым реагированием на любые изменения во всех компонентах организации и внешней среде. Девизадхократии — максимальная гибкость и адаптивность по отношению к изменяющейся ситуации.

Адхократия лишена многих недостатков, присущих бюрократии, наиболее эффективна в современных условиях и имеет перспективное будущее.

Ядром системы ценностей бюрократизма являются:

• карьера, с которой связаны все помыслы и ожидания служащего;
• самоидентификация служащего с организацией;
• служение организации как средство достижения собственной выгоды.

Из множества противоречий, существующих в управлении, в качестве основного можно выделить противоречие между объективно общественным характером управления (ибо в этот процесс вовлечены и прямо зависят от его результатов практически все члены общества) и субъективно замкнутым способом его осуществления, так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется довольно локальной социальной группой профессионалов-управленцев.

Одной из существенных черт бюрократии является стремление монополизировать власть и управление. Достигнув монополии, чиновники стремятся организовать сложную систему служебной тайны, которая препятствует вынесению реальной оценки их действий служащими либо общественностью.

Идеал чиновничьего регулирования заключается в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля.

Таким образом, основной социально-политический интерес бюрократии состоит в реализации и защите монопольного отправления ею властных функций в обществе.

Первый бюрократ - чиновник Древнего Египта.

БЮРОКРАТИЯ - 1) совокупность лиц, профессионально занимающихся управлением (чиновничество), ответственных перед государственным руководством и живущих за счет полученной заработной платы (жалованье); 2) система управления государством через аппарат чиновников.

БЮРОКРАТИЯ (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть) - 1) высший чиновничий аппарат, администрация; 2) система управления, основанная на формализме, превалировании формального над сущностным, на административной волоките.

Райзберг Б.А. Современный социоэкономический словарь. М., 2012, с. 60.

Структуры бюрократические организационные

СТРУКТУРЫ БЮРОКРАТИЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ - структуры управления организацией, компанией, в которых проблемы и задачи разбиваются на множество мелких составляющих по отдельным направлениям. Каждый специалист решает свою задачу как нечто обособленное от реальных задач, стоящих перед организацией в целом. При этом руководитель вышестоящего уровня должен решать, насколько эти частные задачи соответствуют задачам всей организации. Технические методы и средства решения задач, права и обязанности каждого функционального элемента механистической системы заранее определены, регламентированы.

Бюрократия (Ильичев, 1983)

БЮРОКРАТИЯ (франц. bureaucratic, буквально - господство канцелярии, от французского bureau - бюро, канцелярия и греческого κράτος - сила, власть, господство), специфическая форма социальных организаций в обществе (политическая, экономическая, идеологическая и др.), существо которой заключается в отрыве центров исполнительной власти от воли и решений большинства членов этой организации, в главенстве формы над содержанием деятельности, в подчинении правил и задач функционирования организации целям её сохранения и укрепления; ведёт к возникновению привилегированного слоя, оторванного от масс и стоящего над ними (см. В. И. Ленин, ПСС, т. 33, с. 115). Бюрократия присуща обществу, построенному на социальном неравенстве и эксплуатации, когда власть сосредоточивается в руках той или иной узкой правящей группы...

Бюрократия (Акмалова, 2011)

БЮРОКРАТИЯ. Сложное, противоречивое общественно-политическое явление, специфическая форма универсально организационного строения общества и государства. Возникновение бюрократии связано с генезисом государства и выделением из общественных слоев населения особой группы людей, которая осуществляет функцию управления общества в целом (чиновники). Место бюрократии в системе управленческих отношений можно определять как среднее, промежуточное между политической элитой и населением, социальными общностями людей.

Бюрократия (НФЭ, 2010)

БЮРОКРАТИЯ (фр. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть) - организация профессиональных государственных служащих, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Одним из первых критиков бюрократии был К. Маркс, который обратил внимание на то, что она связана с потерей организацией содержательной цели своей деятельности, с ее подчинением задаче самосохранения и укрепления, с превращением государственных целей в канцелярские, а канцелярских - в государственные (см.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 270-271). Начиная с М.

Бюрократизм (Головин, 2001)

БЮРОКРАТИЗМ - в психологическом аспекте - явление, возникающее в условиях внеэкономических связей между обезличенным аппаратом управления и социальным объектом, исключающее воздействие на этот аппарат со стороны народа. Аппарат управления, превращаясь в сплоченную элиту, противодействует любым социальным изменениям либо стремится адаптироваться к ним, сохраняя имеющиеся рычаги власти. Может проявляться на любом уровне функционирования общественного устройства: на уровне организаций, первичных подразделений.

Бюрократия (Чубарьян, 2014)

БЮРОКРАТИЯ [фр. bureaucratie < фр. bureau бюро, канцелярия + гр. kratos власть, букв, господство канцелярии] - 1) специфическая форма политических, экономических, идеологических и др. социальных организаций, для которых характерными чертами являются произвол, подчинение правил и задач деятельности организации прежде всего целям ее сохранения и укрепления; своеобразный социальный организм; 2) система управления, осуществляемого с помощью аппарата власти, обладающего специфическими функциями и привилегиями; 3) слой людей (чиновников), служащих в различных звеньях государственного аппарата и неразрывно связанных с системой государственного управления. Бюрократии свойственны иерархичность, строгая регламентация, разделение труда и ответственности в осуществлении формализованных функций, произвол, авторитаризм и конформизм. 4) синоним бюрократизма - отчуждение государственного аппарата по отношению к обществу, превращение средств административной деятельности в самоцель; канцелярщина, бездушность, рутина, служебная волокита...

Бюрократия (Лопухов, 2013)

БЮРОКРАТИЯ - система государственного управления, когда вследствие неразвитости гражданского общества фактическая власть в государстве принадлежит высшему чиновничеству и обслуживающей его номенклатуре, слой людей (чиновников), служащих в различных звеньях государственного аппарата и неразрывно связанных с системой государственного управления. Существование государственной бюрократии - неизбежное и необходимое условие функционирования органов государственной власти, вызванное расширением и усложнением содержания их работ, обязанностью владеть информацией, готовить государственные решения, осуществлять разносторонний контроль и т. д. Это делает значительную часть общества и высшие инстанции власти зависимыми от аппарата. Зависимость эта тем больше, чем менее демократично общество. Сам же аппарат власти, обладающий специфическими функциями и привилегиями, выступает как достаточно автономный и самовластный организм...

Раздел 1. История.

Раздел 2. Признаки бюрократии.

Раздел 3. Бюрократия как социальная угроза.

Раздел 4. Формирование бюрократии , основные теории власти.

Раздел 5. Развитие бюрократии при эволюции общества.

Раздел 7 . Бюрократия при деспотическом правлении.

Раздел 8. Суть бюрократического управления.

Бюрократия (от франц. bureau - канцелярия и греч кратос - власть ) - это система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом.

Бюрократия - это направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти , действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчиненным).

Слово «бюрократия» обычно вызывает в памяти картины канцелярской волокиты, плохой работы, бесполезной деятельности, многочасовых ожиданий для получения справок и форм, которые уже отменены, и попыток борьбы с муниципалитетом. Все это действительно бывает. Однако первопричиной всех этих негативных явлений является не бюрократия как таковая, а недостатки в реализации правил работы и целей компании, обычные трудности, связанные с размером фирмы , поведением сотрудников, не соответствующим правилам и задачам компании . Концепция рациональной бюрократии, первоначально сформулированная в начале 1900-х годов немецким социологом Максом Вебером, по крайней мере, в идеале, — это одна из наиболее полезных идей в истории человечества. Теория Вебера не содержала описаний конкретных организаций. Вебер предлагал бюрократию скорее как некую нормативную модель, идеал, к достижению которого фирмы должны стремиться.

История

«бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления. Уже в рабовладельческом обществе существовала сложная иерархия бюрократических органов и должностей. Большой чиновничье-бюрократический аппарат имели феодальные государства , в которых особое место занимала церковная бюрократия. Наибольшее развитие бюрократия получает в капиталистическом обществе, где наряду с широкой сетью административных и военно-полицейских органов возникают политической партии политические и другие негосударственные компании буржуазии, обладающие расчлененным управленческим аппаратом.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл - им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную у монарха (при монархии) или у народа (при власти народа).

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер.

Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной фирмы, имеющей большой и разветвленный управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

В работе «К критике гегелевской философии права» Маркс показал, что бюрократия заключается, прежде всего, в потере компанией содержательной цели своей деятельности, в подчинении правил её функционирования, деловых принципов задаче сохранения и укрепления её как таковой. «бюрократия, — писал Карл Маркс,— должна... защищать мнимую всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы спасти мнимую особенность всеобщего интереса, свой собственный дух».

Формы бюрократия менялись на протяжении истории в связи со сменой эксплуататорских общественно-экономических формаций. Её зачатки возникают в связи с обособлением сферы государственного управления в рабовладельческих государствах Древнего Востока. Наиболее развитой бюрократия в этот была система власти в Китае. Сложные бюрократические системы управления существовали в Римской империи и Византии. В средние века в феодальных государствах Западной Европы бюрократический аппарат имели королевская власть и церковь во главе с папской курией. Усиление королевской власти и абсолютизма сопровождалось ростом

С развитием капитализма и приходом к государственной власти буржуазии бюрократический режим утверждается в сфере политической жизни. Огромное влияние на степень бюрократизации политической жизни в отдельных странах имели социально-политические традиции: формирование централизованных феодальных государств и абсолютизм служили исторической базой для формирования буржуазно бюрократической машины государственной власти. Так было в 19 в. в Европе , в отличие, например, от США, где буржуазно-демократические порядки возникли в «чистом» виде и некоторое время препятствовали всестороннему развитию бюрократия в политической жизни страны.

Если в докапиталистических формациях бюрократия существовала, прежде всего, как форма политической компании, то в период владычества капиталистических отношений она становится также формой фирмы экономической жизни. Переход от эпохи свободной конкуренции к монополистическому капитализму привёл к возникновению бюрократия и в области экономики. С развитием государственно-монополистического капитализма бюрократия превратилась в универсальную форму социальной буржуазной компании, начиная с монополистов и кончая различного рода добровольными организациями.

В Российской Федерации бюрократия развивалась в тесной связи с централизацией государства и ростом аппарата самодержавия, превратившись в 18—19 вв. в военно-полицейскую государственную машину, душившую революционное движение рабочего класса и крестьянства.

Бюрократия (Вureaucracy) - это

Основные признаки бюрократии

Описывая идеальную бюрократическую компанию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов фирмы.

Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической компании можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство - в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется людям повыше, благодаря чему осуществляется над деятельностью каждого элемента фирмы.

Height="326" src="/pictures/investments/img796683_3_Vlast_ponyatie.jpg" title="3. Власть, понятие" width="438">

Четкие правила. Деятельность каждого члена компании регламентирована правилами, цель которых - это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей фирмы. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри компании, и в ее отношениях с внешними для фирмы партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.

Бюрократия как социальная угроза

Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической фирмой управления.

Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р. Мертон ввел специальный термин - «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей компании.

Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то перестанет существовать. Как и любая другая , бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая компания может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей. Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает .

Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля деятельностью чиновников - со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Трудность фирмы контроля над бюрократией является весомым аргументов сторонников анархии, стремящихся отказаться от деления общества на управляемых и профессиональных управляющих. Однако на современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло.

Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих.

Формирование бюрократии , основные теории власти

Бюрократия может формироваться несколькими способами:

Бюрократическая структура вырастает вокруг видного лидера. Этот способ Вебер определил как «реутилизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера. Примером может быть бюрократизация созданной В.И. Лениным политической партии большевиков.

Бюрократическая структура возникает вокруг группы людей. В этом случае она с самого начала сознательно создается для выполнения определенных целей и задач. Например, при образовании корпорации (акционерного общества (АО)) владельцы капитала нанимают профессиональных управляющих для руководства организацией. Именно таким образом формируются государственные и корпоративные бюрократические системы.

Источник бюрократической структуры - уже существующая бюрократическая фирма, при этом новая структура обычно выделяется из тех, кто есть. Так происходит, когда возникает новое поле деятельности и постепенно образуется новый отдел или департамент, который им занимается.

Источник создания бюрократии - своеобразное «политическое предпринимательство». Это происходит, когда группа людей, придерживающаяся определенных взглядов и совместными усилиями защищающих их, создают бюрократическую систему, члены которой занимаются политической деятельностью как профессией.

Основным недостатком чисто институционального подхода к бюрократии является неспособность адекватно раскрыть сущность и истоки бюрократической власти. Для понимания этого необходимо поместить бюрократию в более широкий социальный и исторический контекст и осознать ее роль в масштабных социально-политических процессах, поскольку именно там лежат, в конечном счете, основы ее власти. Рассмотрим теории бюрократической власти, представленные двумя основными направлениями исторической социологии - веберианским и марксистским. В веберианской социологии бюрократия включена в рамки более общих теорий типов могущества и роли специальных знаний в индустриальном обществе; бюрократия при этом занимает центральное место в историческом процессе модернизации. Марксистский подход помещает бюрократию в рамки более общей теории классового владычества и гражданской войны, рассматривая ее власть как основанную на исполняемой ею в классовом обществе функции; эта теория предусматривает возможность индустриального общества, свободного от классовых разделений.

Обе теории сходятся в том, что власть социальных групп и организаций проистекает из той роли, которую они играют в историческом процессе , но данные теории по-разному описывают такую роль и сам этот . Они отличаются также своей точкой зрения на проблему власти бюрократии. Веберианская теория отражает точку зрения либеральных, небюрократических элит, которые считают, что расширение бюрократической власти угрожает их ценностям, особенно ценностям личной свободы, и уменьшает возможности творческого действия в экономической сфере и государстве для исключительных личностей. С этих позиций решение проблемы власти бюрократии видится в создании механизмов, обеспечивающих контроль над бюрократией сверху, со стороны небюрократических элит. Марксистская теория отражает точку зрения рабочего класса, который подчинен контролю бюрократии в промышленности и государстве. Согласно этой точке зрения, любой конфликт между бюрократическими и небюрократическими элитами носит вторичный характер, поскольку те и другие входят в одну и ту же систему классового могущества. Решением проблемы власти бюрократии считается здесь преобразование управленческих структур в бесклассовом обществе, позволяющее обеспечить демократический контроль .

Теории Вебера и Маркса в бюрократии, таким образом, воплощают в себе различные социальные и политические позиции, как и различия исторического и социологического анализа. Каждая из этих теорий связана с определенной социальной позицией, находящейся вне бюрократии, и соответствующими ей политическими ценностями: в первом случае это либеральный элитизм, во втором - пролетарский . Описание бюрократии в этих теориях подразумевает не только обсуждение социальных структур и исторических процессов, но также и столкновение политических ценностей, в особенности относящихся к проблемам капитализма и социализма.

Концепция бюрократии Макса Вебера уже была рассмотрена в предыдущей главе и может возникнуть вопрос, почему мы вновь к ней возвращаемся. Причина этого заключается в том, что при всем значении работ Вебера для социологии организаций его идеи не могут быть сведены лишь к проблеме эффективности управления, решаемой этой дисциплиной, поскольку эти идеи тесно связаны с теорией развития современного общества. В контексте данной теории Вебера занимала не столько проблема эффективности управления, сколько проблема расширения власти бюрократии и его последствий для либеральных ценностей. С этой точки зрения он осуществил теоретический анализ бюрократии, который был дополнен многими другими исследователями на протяжение ХХ века. Вебер не оставил после себя сложившейся школы последователей, но многие социологи испытали на себе прямое или косвенное влияние его идей.

Развитие бюрократии при эволюции общества.

Хотя термин «бюрократия» возник только в 18 в., сами бюрократические структуры существовали задолго до этого.

Бюрократия начала развиваться уже в самых древних государствах, где происходила профессионализация управления. Бюрократизация управления была одной из отличительных черт Древнего Египта и Римской империи. Ярким примером бюрократической власти в буржуазных обществах считается императорский , где существовала экзаменационная система отбора кандидатов на пост чиновников, многозвенная иерархия чиновников разных рангов и огромная власть чиновников-бюрократов над подданными.

Хотя в эпоху буржуазных революций бюрократизм и пытались неоднократно уничтожить, построить систему управления без ее профессионализации обычно оказывалось невозможным. Поэтому до сих пор бюрократические структуры не только сохраняются, но даже усиливаются из-за усложнения процессов управления. Примерами бюрократии являются компания управления в правительстве, вооруженных силах, корпорациях, больницах, судах, школах и т.д.

В современную эпоху принято говорить о бюрократии «восточного» и «европейского» толка.

Бюрократия восточного типа встроена в систему государственного управления и является ее неотделимой частью. С помощью бюрократии правительство приобретает возможность контролировать все стороны жизни общества и постепенно ставит себя вне общества и над ним. становится намного сильнее общества, формируется бюрократическое владычество (власть-собственность). Вебер назвал этот тип бюрократии патримониальной.

В отличие от своего восточного аналога, европейская бюрократия хотя и связана с правительством, но не является его сутью. С самого начала своего развития в капиталистическую эпоху правительства в странах западноевропейской цивилизации находились под контролем общества, и этот сдерживает формирование сильных бюрократических систем. Хотя европейская бюрократия не претендует на захват политической власти, у нее находится множество противников.

Наиболее известными противниками бюрократии среди современных ученых считаются английский писатель и историк Сирил Паркинсон и американский социальный психолог Уоррен Беннис. Паркинсон известен публицистическими работами, в которых он высмеивал недостатки бюрократической компании. Одно из наиболее знаменитых его высказываний: «штат бюрократических организаций увеличивается обратно пропорционально объему проделанной работы». Беннис подходит к изучению бюрократии со строго научных позиций, предрекая провал бюрократии в связи с ее неспособностью решать непредвиденные ситуации и свести воедино организационные и индивидуальные цели. Какими бы устойчивыми ни были бюрократические системы, они постоянно развиваются и видоизменяются. Вебер, определяя идеальный тип бюрократии, вел речь только о формальной стороне этой системы, в то время как у нее существует и неформальная составляющая. Даже в тех организациях, где предписано советоваться только с коллегами, стоящими на более высоком уровне служебной иерархии, неформальные отношения часто оказываются сильнее принятых правил и постановлений. Этот неформальный аспект дает бюрократии возможность повысить гибкость системы в целом и снизить обезличенность процесса взаимодействия. С развитием новых средств коммуникации изменяется и отношение к строгой иерархии.

Требования современного мира приводят к тому, что возникают новые формы управления, которые, будучи бюрократическими в веберовском понимании с точки зрения их рациональности и эффективности, обладают, однако, характеристиками, отличными от традиционных бюрократических структур. Так, Беннис ввел понятие «адхократии», обозначая им быстро изменяющуюся адаптивную структуру, группу специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с конкретной ситуацией. Примером такой структуры могут быть японские «кружки качества». В отличие от традиционной бюрократии, здесь нет четкой вертикальной иерархии и разделения труда, формальные отношения сведены к минимуму, а специализация не функциональная, а содержательная. Подобного рода гибкие организационные структуры, почти исключающие бюрократизм, пользуются все большей популярностью в современном бизнесе. Однако правительственное управление остается все еще «рассадником» бюрократии.

«Решающей причиной для продвижения бюрократической фирмы всегда было чисто техническим превосходством над любой другой формой компании» - Макс Вебер.

Развитие бюрократии в Российской Федерации . Система управления, в которой карьера зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской Российской Федерации . Когда в 16 в. в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные бояре. «Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Вебером идеального западного чиновника. Многие из этих особенностей устойчиво сохранялись и в последующие века.

Новый импульс развитию бюрократии в Российской Федерации был дан реформами Петра I, который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы , заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали , пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической фирмы: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

Хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика (табл. 2) - ниже, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской Российской Федерации тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.

Управленческий аппарат СССР унаследовал основные особенности бюрократии дореволюционной Российской Федерации. Советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, а сформировала в 1920-1930-е особый тип чиновничества - номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос сам штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.

Экономические реформы при М.Горбачеве и Б.Ельцине проводились под лозунгом борьбы с бюрократией. Так, при проведении приватизации в 1990-е главным аргументом в ее пользу было утверждение, что частный бизнесмен будет управлять предприятием эффективнее государственного бюрократа. Однако даже в начале 2000-х власть бюрократии в Российской Федерации остается не эффективной, но сильной - государственные чиновники сохранили возможность контроля над всеми основными сферами жизни общества, а число их возросло даже по сравнению с советским периодом. Поэтому рационализация управленческого аппарата остается важнейшей задачей, которую еще предстоит решать в ходе будущих реформ

Формы бюрократии менялись с переходом от одной общественно-экономической формации к другой. Уже в рабовладельческом обществе существовала сложная иерархия бюрократических органов и должностей. Большой чиновничье-бюрократический аппарат имели феодальные государства, в которых особое место занимала церковная бюрократия. Наибольшее развитие бюрократия получает в капиталистическом обществе, где наряду с широкой сетью административных и военно-полицейских органов возникают политической партии политические и другие негосударственные компании буржуазии, обладающие расчлененным управленческим аппаратом. В докапиталистических формациях бюрократия проявлялась преимущественно в сфере политической жизни, при капитализме она проникает и в фирму экономической жизни. Поэтому Ленин подчеркивал, что «бюрократия... и по своему современному источнику, и по своему назначению представляет из себя чисто и исключительно буржуазное учреждение...» (т. 1, с. 440). Особенно усиливается бюрократия в эпоху империализма, когда происходит слияние государственного аппарата с монополистами и соответственно объединение предприятий государственной бюрократии с верхушкой монополистов , сосредоточивающих в своих руках политическую и экономическую власть. Важным звеном в этой системе становится институт так наз. «менеджмента» — корпоративной администрации, представляющей новый слой бюрократии. Крайними формами бюрократии при империализме являются автократические системы управления фашистского типа. Буржуазные социологи, пытающиеся оправдать процесс усиления бюрократии, характерный для современного капитализма, обычно ссылаются на усложнение фирмы управления, на необходимость в связи с этим его иерархизации, а также рационализации и упорядочения. Они отождествляют, таким образом, бюрократию с самим принципом компании и руководства. Между тем необходимость фирмы управления различными сферами общественной жизни существовала на всех этапах человеческого общества и будет существовать всегда, а ее извращенная форма — могущество бюрократии — появилась в классовом обществе и исчезает с устранением классово-антагонистических различий. Некоторые представители буржуазной социологии предлагают определенные меры против бюрократизации общества: усиление «демократического» контроля, прикрепление к чиновникам специалистов-технократов, выдвигают программу улучшения личных отношений между людьми, морально-психологического климата, в основе которой лежит известная концепция «человеческих отношений» (см. «Человеческих отношений» ).

Но они не учитывают того, что капиталистические общественные отношения по самому своему существу неразрывно связаны с антидемократической компанией управления. Поэтому буржуазной народного правления (см. Власть народа буржуазная) в странах империализма не может не сопровождаться дальнейшей бюрократизацией, усилением полицейско-бюрократической государственной машины, ростом привилегированного чиновничьего аппарата, стоящего над массами. В этих условиях трудящиеся массы усиливают борьбу против военно-бюрократической системы капитализма, они стремятся сбросить бюрократию и установить подлинную демократию. Установление подлинного народовластия, несовместимого с бюрократией, возможно лишь со свершением социалистической революции, переходом к социализму и построению коммунизма. Утверждение общественной собственности и ликвидация эксплуатации создают основу для единства общих и особых, личных интересов, для ликвидации отрыва органов власти, управления от трудящихся. Слом буржуазной государственной машины означает ликвидацию системы бюрократического управления; аппарат нового государства, его органы ставятся на службу народу. «Упразднение бюрократии, — писал Маркс, — возможно лишь при том условии, что всеобщий интерес становится особым интересом в действительности», а «особый интерес становится в действительности всеобщим» (т. 1, с. 273). Однако искоренение остатков бюрократических черт управления не происходит автоматически с упразднением бюрократии, оно требует систематической и целенаправленной работы.

Социализм создает все условия для преодоления бюрократизма, дальнейшей демократизации системы управления. Основные направления этого процесса определены в программных документах КПСС и в основного Закона государства СССР. Особое внимание уделяется расширению прав и полномочий представительных органов власти, повышению роли общественных организаций, обеспечению социалистической законности, охране прав граждан и т. д. (см. Власть народа социалистическая). Одна из важных задач в этом плане — постоянное совершенствование государственного аппарата, улучшение его организационной структуры и более четкое разграничение функций различных его звеньев.

Характеристики рациональной бюрократии:

Чёткое разделение труда, что приводит к появлению высококвалифицированных специалистов в каждой должности.

Иерархичность уровней управления, при которой каждый нижестоящий уровень контролируется вышестоящим и подчиняется ему.

Наличие взаимоувязанной системы обобщенных формальных правил и стандартов, обеспечивающей однородность выполнения сотрудниками своих обязанностей и скоординированность различных задач.

Дух формальной обезличенности, с которым официальные лица выполняют свои должностные обязанности.

Осуществление найма на работу в строгом соответствии с техническими квалификационными требованиями.

Защищённость служащих от произвольных увольнений.

Таким образом, бюрократическая организационная структура характеризуется высокой степенью разделения труда, развитой иерархией управления, цепью команд, наличием многочисленных правил и норм поведения персонала и подбором кадров по их деловым и профессиональным качествам. Вебер назвал такую структуру «рациональной», поскольку предполагается, что решения, принятые бюрократией, имеют объективный характер.

Развитие

Иностранный термин «бюрократический» вполне соответствует русскому слову «приказный». В Западной Европе возникновение и усиление бюрократии шло параллельно возникновению и усилению государственной власти. Рядом с политической централизацией развивалась и централизация административная, как орудие и подспорье первой она была необходима для того, чтобы вытеснить феодальную аристократию и старые общинные власти из всех, по возможности, сфер управления и создать особый класс должностных лиц, непосредственно и исключительно подчинённых влияниям центральной власти.

С упадком и вырождением местных корпораций, союзов и сословий появились новые задачи управления, круг деятельности государственной власти расширялся непрерывно, пока не сложилось так называемое полицейское (XVII—XVIII века), в котором все отправления жизни духовной и материальной одинаково подчинялись опеке государственной власти.

В полицейском государстве бюрократия достигает высшего развития, и здесь же с наибольшей отчетливостью выступают её невыгодные черты — черты, которые она сохранила и в XIX веке в странах, управление которых по-прежнему построено на началах централизации. При таком характере управления правительственные органы не в состоянии совладать с обширным материалом и обыкновенно впадают в формализм. Благодаря своей значительной численности и сознанию своего могущества, чиновничество принимает особое исключительное положение: оно чувствует себя руководящим центром всей общественной жизни и образует особую касту вне народа.

В общем, дают себя чувствовать три невыгоды подобного административного строя:

1) общественные дела, требующие вмешательства государства, ведутся чаще дурно, чем хорошо;

2) управляемые должны терпеть вмешательство власти в такие отношения, где в этом нет надобности;

3) соприкосновение с органами власти редко обходится без того, чтобы не страдало личное достоинство обывателя. Совокупностью этих трёх невыгод и отличается то направление государственного управления, которое обыкновенно характеризуется одним словом: бюрократия. Средоточием её являются обыкновенно органы полицейской власти; но там, где она укоренилась, она распространяет своё влияние на все чиновничество, на власть судебную и законодательную.

Ведение всякого сложного дела в жизни, частной ли, или общественной, неизбежно требует соблюдения известных форм. С расширением преследуемых задач эти формы умножаются и «многописание» современного управления является неизбежным спутником развития и усложнения государственной жизни. Но тем именно отличается бюрократия от здорового строя администрации, что при последнем форма соблюдается ради дела и в случае нужды приносится в жертву делу, тогда как бюрократия соблюдает форму ради неё самой и ей приносит в жертву существо дела.

Подчинённые органы власти видят свою задачу не в том, чтобы с пользой действовать в указанных ей пределах, а в том, чтобы исполнять требования, предъявляемые свыше, то есть отписаться, выполнить ряд предписанных формальностей и тем удовлетворить высшее начальство. Административная деятельность сводится к письмоводству; вместо фактического исполнения довольствуются написанием бумаги. А так как бумажное исполнение никогда не встречает препятствий, то высшее правительство привыкает ставить своим местным органам требования, фактически невыполнимые. В результате получается полный разлад между бумагой и действительностью.

Вторая отличительная черта бюрократии заключается в отчужденности чиновничества от остального населения, в его кастовой исключительности. Государство берёт своих служащих из всех сословий, в одной и той же коллегии оно соединяет сыновей дворянских родов, городских обывателей и крестьян; но они все чувствуют себя равно отчуждёнными от всех сословий. Им чуждо сознание общего блага, они не разделяют жизненных задач какого-либо из сословий или классов в отдельности.

Как участник реальной власти, которую государство распространяет на всех без изъятия, чиновник претендует на положение исключительное в сравнении с населением. Но так как именно в бюрократическом государстве притязание это не находит себе достаточной опоры ни в выдающемся образовании, ни в политическом такте, ни в общественных заслугах чиновников, то оно и не принимает тех достойных форм, которые присущи истинному превосходству, умственному и нравственному. В отношениях служебных царит суровое обращение со средними классами и грубое — с низшими; в отношениях общественных замечается или полная отчужденность, или презрительное снисхождение к робкому обывателю.

Бюрократ — плохой член общины; общинные связи ему кажутся унизительными, подчинение общинным властям для него невыносимо. Он вообще не имеет сограждан, потому что не чувствует себя ни членом общины, ни гражданином государства. Эти проявления кастового духа бюрократии, от которого вполне отрешиться могут только натуры исключительные, глубоко и гибельно влияют на отношения массы населения к государству.

Когда масса видит представителя государства только в лице чиновничества, которое чуждается её и ставит себя на какую-то недосягаемую высоту, когда всякое соприкосновение с органами государства грозит только неприятностями и стеснениями, тогда и само государство становится для массы чем-то чуждым или даже враждебным. Сознание своей принадлежности государству, сознание, что составляешь живую часть великого организма, способность и стремление к самопожертвованию, одним словом, чувство государственности слабеет. Но ведь, между тем, именно это чувство делает государство сильным в дни мира и устойчивым в минуты опасности.

Существование бюрократии не связано с определенной формой правления; оно возможно в государствах республиканских и монархических, в монархиях неограниченных и конституционных. Побороть бюрократию крайне трудно. Новые учреждения, если только они вводятся в жизнь под покровом бюрократии, немедленно проникаются её духом. Даже конституционные гарантии здесь бессильны, ибо никакое конституционное собрание само не управляет, не может даже давать управлению устойчивое направление. Во Франции бюрократические формы управления и административная централизация получили даже новую силу именно после переворотов, создавших новый порядок вещей.

Провозглашение начала народного самодержавия не только не привело к развитию учреждений местных, но разрушило остатки старых союзов , усилило значение центральной власти, как органа «народной воли». Формы правления менялись, одно правительство сменяло другое, но характер управления оставался всё тот же бюрократический, и это до самого последнего времени, когда Третьей республики сделало несколько шагов в другом направлений. В Пруссии постепенное преобразование местного управления на началах децентрализации и самоуправления началось только четверть века спустя после событий 1848 года. Децентрализация и самоуправление единственные средства к ослаблению бюрократии: они суживают район её деятельности и поражают её кастовый дух.

Родоначальником бюрократии в Российской Федерации часто считают Петра I, а её утвердителем и окончательным организатором — графа Сперанского. На самом деле уже одно «собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, — а централизация порождает бюрократию. Только исторические основы русской бюрократии — другие в сравнении с бюрократиями западноевропейскими.

На Западе (за исключением Британии и Швейцарии) чиновничество сыграло видную историческую роль: оно соединило в одних руках раздробленную верховную власть и служило сплочению национальностей и государств. Бюрократия набиралась там из среднего класса, заключившего в своё время союз с королевской властью для низложения феодализма. Французский легист был человек «худородный», враждебно относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он должен был обессилить. Не то было в Российской Федерации: наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым. Проследить влияние кровной связи между дворянством и чиновничеством на характер управления возможно только при изложении истории местного управления в Российской Федерации.

Бюрократия критиковалась в огромном количестве художественных произведений.

Значительная часть антисоветизма была по смыслу именно критикой бюрократии. Советская система с её тоталитаризмом преуспела в подчинении бюрократии как можно большего числа сторон жизни людей, потому недостатки советской системы — это в значительной степени недостатки бюрократии.

Помимо чисто сатирической, высмеивающей критики бюрократии существуют и критические произведения, в которых сделана попытка проанализировать эти недостатки и изучить их смысл (Александр Зиновьев «Зияющие Высоты»).

Бюрократия критикуется главным образом за:

а) подмену сущности деятельности её формой, что открывает широкий простор для имитации дела, описанной в «Зияющих Высотах». Помимо снижения эффективности из-за пустой растраты ресурсов, имитация дела унижает реально способных работников, видящих всю пустоту этой имитации.

б) неспособность наладить контроль качества деятельности в условиях, когда и действующее лицо, и контролеры подчинены одному и тому же руководству. В таких условиях возникает тенденция «не выносить сор из избы».

в) склонность бюрократических систем к перерождению в сверхлояльные. В бюрократической системе есть все предпосылки для возникновения мини-культа начальственной должности, логичным следствием которого является сверхлояльность. Никаких предохранителей против этого в бюрократической системе нет.

г) стремление к бессмысленному росту ради удовлетворения амбиций чиновников, даже в ущерб делу.

д) стремление распространить свой надзор и контроль, а в предельном случае — разрешительные функции на все стороны человеческой деятельности. В советской системе бюрократия особо преуспела в этом, ибо из основополагающего для советской системы тоталитарного принципа «партийности» (подчинения КПСС всего, чего возможно) это следовало прямым образом. Это унизительно и противоречит чести и достоинству людей — то, что по мнению человека есть его неотъемлемое натуральное право, вдруг оказывается объектом разрешительно/запретительной деятельности неких чиновников.

е) отсутствие предохранителей против подъема на достаточно высокие позиции заурядных, малоинтеллектуальных, посредственных, сереньких людей. «Выживает среднейший» — так писал об этом Зиновьев.

Таким образом, критика бюрократии обращает внимание и на эффективность работы системы, и на вопросы её совместимости с честью и достоинством личности.

В вопросах эффективности бюрократия сильно проигрывает «по-проектному» управлению, которое по сути применялось с древнейших времён в тактическом и стратегическом командовании войсками в военное время, а сейчас также активно применяется в развитии бизнеса, рекламе и разработке инженерных изделий, в том числе программного обеспечения.

Единственная сфера, где бюрократия незаменима — это применение законов в суде. Именно в юриспруденции форма действительно важнее содержания, а высокая эффективность (во временных рамках рассмотрения дел, например) имеет крайне низкий приоритет по сравнению, например, с принципом законности.

Показательно, что слова «бюрократия», «бюрократ» традиционно несут негативную коннотацию — настолько сильную, что сами бюрократы не желают себя бюрократами называть, предпочитая термины «чиновник», «управленец», «менеджер ». Только если вы заглянете в толковые словари, вы обнаружите, что первое, исходное значение термина — сугубо нарративное, строго говоря, нейтральное (то есть бюрократия — это повсеместно реально существующая система управления, осуществляемая с помощью иерархического аппарата, отделенная от общества, и только этим управлением и занимающаяся). Но к настоящему времени даже в толковых словарях негативная коннотация опережает нарративную: скажем, в словаре Ожегова первым значением слова «бюрократ» стоит «человек, приверженный к бюрократизму», и лишь вторым — «чиновник». В словаре Даля столь явного предпочтения (и разделения) еще нет, но само объяснение термина «бюрократия» носит сатирический или даже саркастический характер: «управление, где господствует чинопочитание; степенная подчиненность; зависимость каждого служебного лица от высшего и бумажное многописание при этом; многоначалие и многописание. Еще более показательно то, что слово «бюрократизм» имеет исключительно негативное толкование в отличие от любых аналогичных конструкций (ср. «аристократизм» или «буржуазность»). Только слово «мещанство» в современном русском языке несет такую же однозначно негативную смысловую нагрузку

Отчасти это, конечно, связано с тем, что правящие классы склонны — вполне сознательно — перекладывать вину за все социальные неурядицы именно на управленцев, на бюрократию, снимая таким образом вину с себя (а сама бюрократия точно так же традиционно направляет любое социальное недовольство на низы бюрократического аппарата, что в конечном итоге позволяет подменять любую социальную — а часто даже и политическую — реформу административными преобразованиями). Но в основном это связано с накопленным за несколько тысячелетий опытом человечества, который свидетельствует: правящие классы — собственники средств производства — могут управлять хорошо, или плохо, или не управлять совсем (если перекладывают функцию управления именно на бюрократов, на менеджеров), но бюрократия, не являясь собственником средств производства и потому не заинтересованная непосредственно в результатах управления, управлять хорошо не может.

Бюрократия есть порождение не только общественного разделения труда, но и другого объективного фактора — несовершенства общественного устройства. Поэтому бюрократия сама есть несовершенное общественное устройство. Однако от бюрократа требуют совершенных (идеальных, качественных) решений — подобно тому, как от крестьянина требуют качественных продуктов, а от рабочего — качественных деталей. Не будучи прямо заинтересован в этом и имея возможность, в отличие от прямого производителя, размазать ответственность по иерархии, бюрократ, естественно, и не может, и не будет принимать требуемых от него решений.

Общественная неэффективность бюрократии неустранима, поскольку бюрократия неизбежно — в силу неустранимости иерархии — порождает внутри себя ложное сознание и ложную картину мира. Причину этого объяснил еще Маркс:

«бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить. Ее иерархия есть иерархия знания. Верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей; низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и, таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение»

Это Марксово наблюдение в полной мере применимо и к советской госпартхозбюрократии, которую Михаил Восленский называет «номенклатурой». Как раз у Восленского можно найти яркие описания процесса функционирования как партийной, так и хозяйственной «номенклатуры», в точности совпадающие с Марксовой характеристикой

То, что Маркс дал именно общее, не зависящее от страны и времени объяснение имманентной экономической порочности бюрократии, видно и из того, что современный английский консерватор, откровенный противник марксизма, никогда Маркса не читавший, С. Паркинсон, говоря о современной западной бюрократии, практически повторяет слова Маркса:

«Человек в основании пирамиды полагает, что людям наверху виднее. Но те жутко заняты и полагают, что вопрос тщательно изучен в нижних эшелонах — там у людей для этого есть время»

Поскольку бюрократия порождает в себе и для себя ложное сознание, «знание», которым она обладает — это ложное знание, обрекающее бюрократию на неэффективное управление. Поэтому подлинное знание бюрократией отвегается. «Действительная наука, — писал Маркс, — представляется бюрократу бессодержательной». А раз так, бюрократия отторгает и носителей подлинного знания. Лоуренс Питер, сделавший, подобно Паркинсону, себе имя на исследовании законов функционирования бюрократии, указывает на то, что от носителей подлинного знания, то есть наиболее компетентных работников, всякая бюрократическая структура в обязательном порядке избавляется. Л. Питер так формулирует свой вывод: «В большинстве иерархий сверхкомпетентность принимается за большее зло, нежели некомпетентность».

Проделанная Л. Питером работа, собственно, выявила следующий удивительный факт: чиновничество является единственной социальной группой (помимо, возможно, духовенства), которая, если ее предоставить самой себе и не оказывать на нее корригирующего давления извне, стремится утвердить в качестве основы своей деятельности некомпетентность.

Видный троцкистский теоретик Эрнест Мандель, который, как и полагается троцкисту, испытывал к феномену бюрократии особенный интерес, обратил внимание также и на то, что бюрократия не может быть экономически эффективна, так как исходит из принципа максимизации расходов, а не максимизации доходов (как он написал, «прямого размещения ресурсов», а не «максимального увеличения прибыли »).

Поэтому единственным серьезным механизмом улучшения функционирования бюрократии является репрессия. Если исключить революцию как генерализованную репрессию по отношению к предшествующей бюрократии (то есть как справедливое возмездие), то такую репрессию может осуществить только реальный собственник средств производства, которому служит бюрократия. Собственник может обнаружить, что бюрократия функционирует неэффективно — и пойти по пути кадровых замен (увольнений без содержания, или даже с предъявлением претензий по суду, или даже сопряженных с наказанием), общего сокращения численности бюрократии или даже по пути устройства генеральной чистки бюрократических рядов. Но так может поступить только сила извне, сама бюрократия к чистке своих рядов неспособна, поскольку, как давно известно, является корпорацией и, следовательно, связана корпоративной моралью. О неизбежном корпоративизме бюрократии писал еще Маркс.

По отношению к государственной бюрократии благотворную роль экзекутора может выполнять монарх (поскольку монарх — это не первый чиновник, вроде президента, он не назначен и корпоративной бюрократической моралью не связан). Применительно к советской «номенклатуре» роль монарха играл Сталин, который, несомненно, отождествлял себя с царем. Но после смерти Сталина отечественная бюрократия добилась прекращения «чисток», то есть оказалась помещенной в тепличные условия. Не чувствуя над собой хозяина, советская «номенклатура», естественно, сама начинала вести себя как «хозяин». «Обычные, характерные занятия праздного класса», по Т. Веблену, это «управление, войны, спорт и развлечения и отправление обрядов благочестия». Всё точно: советская «номенклатура» управляла, вела войны в разных регионах мира (это было делом не только военной бюрократии, а именно всей «номенклатуры» — в первую очередь бюрократии партийной и государственной), занималась спортом и развлечениями (и создавала «индустрию» спорта и развлечений — «массовую культуру» как средство идеологического оболванивания масс). Что касается «отправления обрядов благочестия», то есть религиозных и церковных дел, то этим тоже, естественно, занималась «номенклатура» — во-первых, в самом непосредственном виде, через легально существовавшие и находившиеся в полном политическом согласии с властью конфессии, иерархия которых входила в состав «номенклатуры» («избираемый Собором Русской Православной Церкви Патриарх Московский и всея матушки Руси состоит в номенклатуре Политбюро ЦК КПСС», а во-вторых, превратив официальную идеологию («марксизм-ленинизм») в квазирелигию, то есть выхолостив, извратив и умертвив подлинное содержание марксизма — так, чтобы получившаяся псевдорелигия могла выполнять обычную религиозную функцию духовного оправдания существующей власти и могла быть сведена к интеллектуально необременительной обрядовой стороне.

Следующим шагом могла стать только попытка «номенклатуры» превратиться в действительного собственника средств производства. И «номенклатура» этот шаг сделала — при Горбачеве и Ельцине.

Как известно, еще Троцкий предсказывал, что если советские бюрократы захотят передавать свой статус и свои привилегии по наследству, им придется отказаться от марксизма и превратиться из управленцев в частных собственников средств производства. Так и произошло, естественно.

Восленский еще в 1984 г. целую главку посвятил до сих пор «крамольной» теме превращения бюрократии в общественный слой, привилегии в котором передаются по наследству — детям и внукам («Номенклатура становится наследственной»), привел большое число примеров и закончил вполне логичным выводом: «Правящий класс номенклатуры в СССР все явственнее начинает переходить к самовоспроизводству. Да, номенклатурная должность не наследуется. Но принадлежность к классу номенклатуры становится на наших глазах фактически наследственной». Но впрочем, Восленский издавал свою книгу в эмиграции и от воли советской (и постсоветской) бюрократии не зависел…

Кстати сказать, тот факт, что советская бюрократия в послесталинский период перешла к конструированию себя как наследственно воспроизводящегося слоя, свидетельствовал именно о сворачивании вертикальной мобильности в обществе и исчерпании ресурсов хоть сколько-то эффективного управления. Л. Питер указывал, что относительно успешное функционирование западных бюрократий обеспечивается только наличием «классового барьера»: бюрократическая пирамида распадается на две неравные части, и в широком основании пирамиды по иерархической лестнице восходят en masse выходцы из «подчиненного класса», а верхушка пирамиды зарезервирована, как правило, для выходцев из «господствующего класса». «Рассматривая пространство в нижней части пирамиды… с очевидностью устанавливаем, что ввиду классового барьера многие служащие никогда не смогут продвинуться достаточно высоко, чтобы достичь своего уровня некомпетентности… Следовательно, классовый барьер служит гарантией, что в низших звеньях иерархии будет поддерживаться более высокая степень эффективности — какой нельзя было бы достичь в отсутствие этого барьера.» В советском случае такого разделения не было, «классовый барьер» отсутствовал, и любой бюрократ, независимо от своего происхождения, мог достичь своего уровня некомпетентности. К 80-м гг. XX в. этот процесс завершился, бюрократы в целом заняли свои места в соответствии со своим уровнем некомпетентности, что неизбежно должно было повлечь за собой и кризис управления, и экономический коллапс.

Мне уже приходилось писать о том, что бюрократ-буржуазия — это явление, типичное для постколониальных стран, где сначала колонизаторами была создана бюрократическая администрация, а после ухода колонизаторов эта администрация прибрала к рукам колониальную собственность. В отличие от «нормальной» буржуазии, бюрократ-буржуазия в создании своей собственности не участвовала, с феодализмом не боролась, и потому не имеет никакого исторически прогрессивного прошлого. Неудивительно, что бюрократ-буржуазия прославилась чудовищным казнокрадством и коррупцией (Маркос и его семья на Филиппинах, Мобуту в Заире, Бокасса в Центральноафриканской республике (империи), Сухарто и другие генералы в Индонезии, Иди Амин в Уганде, династия Сомос в Никарагуа , династия Дювалье на , президенты на Кубе — вплоть до Батисты и т.д., и т.д.).

Наша, отечественная коррупция, таким образом — естественное явление. И она неустранима, поскольку напрямую связана с тем, из какого социального слоя и каким путем сформировался существующий правящий класс. Вернее, она устранима только вместе с этим правящим классом.

Бюрократия при деспотическом правлении

ВОЖДЬ маленького первобытного племени имеет, как правило, возможность сосредоточить в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть. Его воля является законом. Он и судья, он же исполнитель приговора.

Но ситуация изменяется, когда деспоту удается расширить сферу своего владычества. Поскольку он не вездесущ, ему приходится делегировать часть своих полномочий подчиненным. Во вверенных им областях они являются его представителями, действующими от его имени и под его покровительством. На деле, они становятся местными деспотами, лишь формально подвластными могущественному владыке, который их назначил. Они правят своими провинциями как пожелают; они становятся сатрапами. Верховный владыка может избавиться от них и назначить преемника. Но это не поможет делу. Вскоре новый правитель также становится почти независимым сатрапом. То, что некоторые критики -- несправедливо -- утверждают по отношению к представительной народной власти, а именно, что народ обладает верховной властью только в день выборов, в самом буквальном смысле верно по отношению к такой деспотической системе; монарх обладает верховной властью в провинциях только в тот день, когда он назначает нового правителя.

Чем положение такого наместника провинции отличается от положения управляющего филиалом деловой организации? управляющий всей организацией передает филиал в распоряжение вновь назначенному управляющему и сопровождает это одним единственным указанием: "Получай прибыль. Этого распоряжения, выполнение которого постоянно контролируется посредством отчетности, вполне достаточно для того, чтобы подчинить филиал интересам всей компании и придать действиям его управляющего то направление, которое считает необходимым центральный управляющий. Но если деспот, для которого единственным принципом правления является его собственное произвольное решение, назначает правителя и говорит ему: "Будь моим представителем в этой провинции", -- он делает его произвол высшим законом в этой провинции. Он отказывается, по крайней мере, временно, от своей собственной власти в пользу наместника.

Чтобы избежать этого, монарх пытается ограничить полномочия наместника, отдавая различные директивы и указания. Кодексы, указы и акты говорят наместникам провинций и их подчиненным, что следует делать, если возникнет та или иная проблема. Их свобода принимать решения теперь ограничена; их первоочередный теперь состоит в том, чтобы соблюдать предписания. Верно, что их произвол, в той мере, в какой должны действовать предписания, теперь ограничен. Но в то же время изменяется и весь характер управления. Они больше не стараются, как можно тщательнее рассмотреть каждый случай; они больше не стремятся найти наиболее подходящее решение для каждой проблемы. Их главная забота -- соблюдать правила и предписания, независимо от того, разумны ли они или могут привести к результатам, противоположным тому, что было задумано. Главное достоинство должностного лица -- исполнять законы и указы. Он становится бюрократом.

Бюрократия в демократической системе

ТО же самое, в основном, справедливо и для демократического правления.

Часто утверждают, что бюрократия несовместима с демократическим правлением и институтами. Это заблуждение. Власть народа предполагает верховенство закона, В противном случае должностные лица были бы неограниченными и своевольными деспотами, а судьи -- непостоянными и капризными кади [духовное лицо в ряде стран, где мусульманство признано государственной религией, осуществляющее единоличное судопроизводство на основе шариата -- свода религиозно-этических и правовых предписаний ислама]. Двумя основными опорами демократического правления являются главенство закона и .

Гавенство закона означает, что ни судья, ни какое-либо должностное лицо не имеет права вмешиваться в дела и обстоятельства жизни частного гражданина, если только действующий закон не требует от них этого или не дает им на это полномочий. Nulla poena sine lege -- "никаких наказаний, кроме санкционированных законом". Именно неспособность нацистов понять важность этого фундаментального принципа делает их антидемократичными. В тоталитарной системе гитлеровской Республики Германии судья должен выносить свои решения исходя из das gesunde Volksempfinden, то есть исходя из здравых представлений народа. Поскольку судье приходится решать, какие представления народа здравы, в суде он обладает такой же неограниченной властью, как вождь первобытного племени.

Действительно опасно, если негодяй избегает наказания потому, что закон несовершенен. Но это меньшее зло по сравнению с судебным произволом. Если законодатели признают закон неполноценным, они могут заменить менее удачный закон на более удачный. Они являются доверенными лицами верховного правителя -- народа; в таком качестве они обладают верховной властью и ответственны перед избирателями. Если избиратели не одобряют методы, применяемые их представителями, они на следующих выборах изберут других людей, лучше знающих, как приспособить свои действия к воле большинства.

Аналогичным образом обстоят дела и с исполнительной властью. Здесь также существует только одна альтернатива -- деспотическое правление своевольных чиновников или правление народа, осуществляемое посредством соблюдения законов. Это эвфемизм -- называть правление, при котором высшие руководители вольны делать все, что они сами сочтут наиболее полезным для общества государством, благосостояния и противопоставлять его государству, в котором, исполнительная власть связана законом и граждане могут в суде защитить свои права от незаконных посягательств властей. Так называемое "государство благосостояния" в действительности является тиранией тех, кто находится у власти. (Следует, между прочим, отдавать себе отчет в том, что даже деспотичное государство не может обойтись без предписаний и бюрократических указаний, если оно не хочет выродиться в хаотический режим местных царьков и распасться на множество мелких деспотий.) Целью конституционного государства также является общественное благосостояние. Характерная черта, отличающая его от деспотии, состоит в том, что не власти, а законно избранные народные представители должны решать, что более всего полезно для общества. Только эта система обеспечивает верховенство народа и гарантирует его право на свободное волеизъявление. При такой системе граждане обладают верховной властью не только в день выборов, но также и между выборами.

Исполнительная власть в демократическом обществе ограничена не только законом, но и бюджетом Демократический контроль -- это бюджетный контроль. Ключи от казначейства находятся в руках у народных представителей. Ни одного цента не должно быть истрачено без согласия парламента. Использовать государственные средства на цели, не санкционированные парламентом, запрещено законом.

В условиях народовластия бюрократическое управление означает управление в строгом соответствии с законом и бюджетом . В обязанности служащих администрации и судей не входит выяснение того, что следует делать для обеспечения общественного благосостояния и как должны расходоваться государственные средства. Это задача верховной власти, народа и его представителей. Суды, различные административные учреждения, армия и военно-морской флот выполняют то, что им предписывают закон и бюджет. Политику определяют не они, а те, кто обладает верховной властью.

Большинство тиранов, деспотов и диктаторов искренне убеждены, что их правление выгодно народу, что их власть существует для народа. Нет необходимости заниматься изучением того, насколько хорошо обоснованы эти заявления господ Гитлера, Сталина и Франко. Тем не менее, их система -- это не правление народа, не правление, осуществляемое народом. Она не демократична, а авторитарна.

Утверждение, что бюрократическое управление является обязательным инструментом демократического правления, парадоксально. Многие с ним не согласятся. Они привыкли считать демократическое правление наилучшей системой правления, а бюрократическое управление -- одним из самых больших зол на земле. Как же эти две вещи, одна -- хорошая, другая -- плохая, могут быть связаны друг с другом?

Более того, Америка -- это старая власть народа, и разговоры об опасностях бюрократии представляют собой новое явление для этой страны. Только в последние годы люди осознали угрозу, исходящую от бюрократии, и стали считать ее не инструментом демократического правления, а, напротив, злейшим врагом свободы и народоправства.

В ответ на эти возражения мы должны вновь повторить, что бюрократия сама по себе не является ни плохой, ни хорошей. Это метод управления, который может применяться в различных сферах человеческой деятельности. Существует область, а именно, аппарат государственного управления, где бюрократические методы являются необходимостью. То, в чем многие люди в наши дни видят зло, -- не бюрократия как таковая, а расширение сферы, в которой применяется бюрократическое управление. Такое расширение -- неизбежное следствие прогрессирующего ограничения свободы частного гражданина, тенденции к замене частной инициативы государственным контролем, характерной для современной экономической и социальной политики . Люди обличают бюрократию, но на самом деле они имеют в виду попытки превратить государство в социалистическое и тоталитарное.

В Америке всегда существовала бюрократия. Управление таможней и дипломатической службой всегда осуществлялось в соответствии с бюрократическими принципами. Для нашего же времени характерно расширение государственного вмешательства в сферу бизнеса и во многие другие сферы деятельности граждан. А это приводит к замене управления, основанного на мотиве получения прибыли, бюрократическим управлением.

Основные черты бюрократического управления

философы и политики смотрят на верховенство закона иначе, чем это делается в настоящей книге. С их точки зрения, основная функция закона состоит в том, чтобы ставить предел праву властей и судов в нанесении ущерба частному гражданину и ограничении его свободы. Если власти наделяются правом заключать в тюрьму и даже убивать людей, необходимо ограничить и четко определить это право. В противном случае чиновник или судья превратились бы в не отвечающих за свои поступки деспотов. определяет, при каких обстоятельствах судья имеет право и обязан вынести приговор, а полицейский -- применить оружие. Закон защищает людей от произвола должностных лиц.

Угол зрения в этой книге несколько иной. Мы имеем здесь дело с бюрократией, как принципом административной техники и фирмы. Правила и предписания рассматриваются не просто как средства защиты людей и обеспечения гражданских прав и свобод, но как средства исполнения воли верховной власти. Необходимость ограничивать свободу действий подчиненных существует во всякой компании. Любая фирма распалась бы в отсутствие таких ограничений. Наша задача состоит в том, чтобы выявить характерные черты бюрократического управления, отличающие его от коммерческого управления.

Бюрократическое управление -- это управление, которое должно следовать детально разработанным правилам и предписаниям, установленным властью вышестоящего органа. Обязанность бюрократа -- выполнять то, что велят ему эти правила и предписания. Его свобода действовать в соответствии с собственными убеждениями ограничена.

Коммерческим управлением движет мотив получения прибыли. Цель коммерческого предприятия -- добиться прибыли. Поскольку при помощи бухгалтерского учета успех или неудача в достижении этой цели могут быть установлены для любой из его частей, появляется возможность децентрализовать как управление, так и отчетность, не ставя под угрозу единство деловых операций и достижение их целей. Ответственность может быть разделена. Нет необходимости ограничивать свободу действий подчиненных какими-либо правилами и предписаниями кроме тех, которые лежат в основе всей деловой активности, а именно: все операции должны приносить прибыль.

Цели государственного управления не могут быть выражены в денежных единицах и не поддаются проверке методами бухгалтерского учета. Возьмите такую общенациональную полицейскую систему как ФБР [Федеральное бюро расследований -- одно из ведомств Министерства юстиции США, основанное в 1908 году для расследования нарушений федеральных законов, в том числе преступлений, подлежащих наказанию по федеральным законам]. Нет критерия, чтобы определить, не были ли излишними издержки , сделанные каким-либо из его региональных или местных подразделений. Расходы полицейского участка не возмещаются в результате успешного управления его деятельностью и не изменяются в зависимости от достигнутых успехов. Если глава всего Бюро предоставил бы руководителям подчиненных ему подразделений полную свободу в отношении денежных расходов, результатом стало бы крупное увеличение затрат, поскольку каждый из них с энтузиазмом взялся бы улучшать работу своего подразделения. Глава Бюро был бы не в состоянии удержать расходы в рамках сумм, выделенных народными представителями, или вообще в каких-либо рамках. Вовсе не педантичность порождает административные предприятия , устанавливающие, сколько именно каждое местное государственное учреждение может истратить на уборку помещения, ремонт мебели, освещение и отопление. В рамках коммерческой организации такие вещи без колебаний можно оставить на усмотрение управляющего, отвечающего за местное отделение компании. Он не истратит больше, чем нужно, поскольку это, так сказать, его ; если он будет попусту тратить деньги организации, он поставит под угрозу прибыль данного филиала и тем самым, косвенным образом, нанесет ущерб своим собственным интересам. Другое дело -- местный руководитель государственного учреждения. Расходуя больше денег, он может, зачастую очень часто, улучшить результаты своей деятельности. Быть экономным его можно заставить только строгими предписаниями.

В сфере государственного управления не существует связи между выгодами и расходами. Государственные службы только расходуют деньги ; незначительный , извлекаемый из некоторых специальных источников (например, от продажи печатной продукции государственной типографии), носит более или менее второстепенный характер. , извлекаемый в виде таможенных тарифов и налогов, не "производится" административным аппаратом Его источником является закон, а не деятельность таможенников и сборщиков налогов. Нет никакой заслуги сборщика внутренних государственных доходов в том, что жители его округа богаче и платят более высокие , чем жители другого округа. Время и усилия, нужные для сбора налогов, не зависят от объема облагаемого налогами дохода, с которым имеет дело государственная служба.

В сфере государственного управления достижения нельзя выразить в рыночных ценах. Поэтому в управлении государственными учреждениями приходится использовать принципы, совершенно отличные от тех, которые применяются в системе, ориентированной на прибыль.

Теперь мы можем дать определение бюрократического управления. Бюрократическое управление -- это метод, применяемый при ведении административных дел, результаты которых не имеют денежной ценности на рынке. Запомните: мы не говорим, что успешное управление государственными делами не имеет никакой ценности, мы говорим, что оно не имеет цены на рынке , что его ценность не может быть выявлена путем операций на рынке и, соответственно, не может быть выражена в деньгах.

Если мы сравним положение двух стран, скажем, Атлантиды и Туле, мы сможем привести немало важных статистических показателей по каждой из них: размер территории и численность населения, уровень рождаемости и смертности, число неграмотных, количество совершенных преступлений и много других демографических данных. [Атлантида и Туле -- мифические страны, о которых повествовали античные авторы. Атлантида, согласно Платону, находилась до своей гибели к западу от Гибралтара; Туле, по утверждениям древних географов, -- остров, лежащий к северу от Британии.] Мы сможем определить сумму денежных доходов всех их жителей, денежную ценность годового общественного товара, денежную ценность импортированных и экспортированных товаров и множество иных экономических показателей. Но мы не сможем придать никакой количественной ценности правительственной и административной системе. Это не означает, что мы отрицаем роль или ценность хорошего правительства. Это означает только, что нет такой единицы, при помощи которой можно было бы их измерить. Они не поддаются выражению в цифрах.

Вполне возможно, что самое замечательное в Атлантиде -- это ее прекрасная система правления. Возможно, что своим процветанием Атлантида обязана именно конституционным и административным институтам. Но мы не можем сравнить их с институтами Туле подобно тому, как сравниваем, например, уровни заработной платы или цены на молоко.

Бюрократическое управление -- это управление такими делами, которые невозможно контролировать при помощи экономических расчетов.

Суть бюрократического управления

ПРОСТОЙ гражданин сравнивает деятельность бюрократических учреждений с функционированием более знакомой ему системы, ориентированной на прибыль. Затем он обнаруживает, что бюрократическое управление расточительно, неэффективно, неповоротливо и утопает в бумажках. Он просто не может понять, как здравомыслящие люди позволяют сохраняться такой вредной системе. Почему бы не перейти на хорошо проверенные методы, используемые в частном бизнесе?

Такая критика, однако, неразумна. Она неправильно истолковывает свойства государственного управления. Она не учитывает принципиального различия между государственным учреждением и стремящимся к прибыли частным предприятием. То, что она называет изъянами и недостатками управления административными учреждениями, является его необходимыми свойствами. Бюрократическое учреждение -- это не стремящееся к прибыли ; оно не может воспользоваться какими-либо экономическими расчетами; оно должно решать задачи, которые не стоят перед коммерческим управлением. Не может быть и речи о том, чтобы улучшить бюрократическое управление, реорганизовав его по образцу частного бизнеса. Было бы ошибкой судить об эффективности государственного ведомства, сравнивая его с результатом деятельности предприятия, подвластного игре рыночных сил.

В государственном управлении любой страны существуют, конечно, очевидные недостатки, бросающиеся в глаза любому наблюдателю. Иногда степень неэффективности управления бывает просто поразительной. Но если попытаться отыскать коренные причины этих недостатков, то часто можно убедиться, что они вовсе не являются результатом заслуживающей порицания небрежности или отсутствия компетентности. Иногда они оказываются результатом особых политических и институциональных условий или попытки урегулировать проблему, для которой невозможно было найти более удовлетворительное решение. Тщательное изучение всех имеющихся трудностей может убедить добросовестного исследователя в том, что при данном общем соотношении политических сил он сам не знал бы, как решить эту проблему более приемлемым образом.

Тщетно пытаться реформировать бюрократическое управление путем назначения предпринимателей на руководящие должности в различные ведомства. Способность быть бизнесменом не является неотъемлемым свойством личности бизнесмена; она является неотъемлемым свойством того положения, которое он занимает в структуре рыночного общества. Бывший бизнесмен, поставленный во главе государственного учреждения, является уже не бизнесменом, а бюрократом Его задача уже не получение прибыли, а соблюдение правил и предписаний. Как глава учреждения он имеет возможность изменить некоторые второстепенные правила и некоторые элементы внутренней фирмы. Но внешние условия деятельности учреждения определяются правилами и предписаниями, находящимися за пределами его компетенции.

Широко распространена иллюзия, что эффективность государственных учреждений может быть повышена при помощи специалистов по компании управления и разрабатываемых ими научных методов управления. Как бы то ни было, такие планы проистекают из принципиального непонимания задач государственного управления.

Как любой вид техники, техника управления требует наличия определенного метода расчетов. Такой метод существует в сфере бизнеса, целью которого является получение прибыли. Здесь главенствующую роль играет баланс прибылей и убытков. Трудность бюрократического управления как раз и состоит в отсутствии такого метода расчетов.

В сфере предпринимательства, ориентирующегося на получение прибыли, цель деятельности специалиста по фирмы управления четко определена главенствующей ролью мотива получения прибыли. Его задача состоит в том, чтобы сократить затраты, не нанося ущерба рыночной ценности производимого товара , или сократить расхода в большей степени, чем вследствие этого сократится рыночная ценность товара , или повысить рыночную ценность товара в большей степени, чем возрастут требующиеся для этого . Но в сфере государственного управления произведенный не имеет цены на рынке. Его нельзя ни купить, ни продать.

Рассмотрим три примера.

Департамент полиции получает задание -- оградить оборонный завод от саботажа. Он выделяет для этого тридцать полицейских. Отвечающий за это комиссар не нуждается в советах эксперта по эффективности компании, чтобы выяснить, что он смог бы сэкономить , уменьшив охрану до двадцати человек. Но вопрос заключается в следующем. Оправдывается ли такая экономия увеличением риска ? На карту поставлены серьезные вещи: национальная оборона, моральное состояние вооруженных сил и гражданского населения, возможные последствия для международных отношений, жизни многих честных работников. Все эти ценные вещи невозможно выразить в деньгах. Ответственность полностью ложится на , делающий необходимые ассигнования, и на органы исполнительной власти правительства. Они не могут уйти от нее, предоставляя право решения не отвечающему за свои советы консультанту.

Одной из задач Налогового управления является окончательное определение причитающейся суммы налогов. Его обязанность состоит в истолковании и применении закона. Это не просто канцелярская работа; это своего рода судебная функция. Любой налогоплательщик, не согласный с тем как истолковал закон руководитель Налогового управления, волен обратиться в федеральный суд, чтобы получить обратно выплаченную сумму. Какой толк для ведения таких дел может быть от специалиста по фирмы производства с его системой нормативов времени на трудовые движения? Его секундомер был бы совершенно неуместен в служебных помещениях управления. Очевидно, что при прочих равных условиях, служащий, работающий быстро, предпочтительнее того, кто работает медленнее. Но основная проблема -- в качестве этой работы. Только опытные старшие служащие в состоянии должным образом оценить достижения своих помощников. Умственный труд нельзя измерять и оценивать при помощи механических приспособлений.

Рассмотрим, наконец, пример, который не связан ни с проблемами "высокой" политики, ни с проблемами правильного применения законов. Одному из учреждений поручено закупать все необходимое для технического ведения канцелярской работы. Это сравнительно простая деятельность, но никоим образом не механическая. Лучшим служащим будет не тот, кто выписывает наибольшее количество заказов в час. Наиболее успешным исполнением обязанностей будет покупка самых подходящих принадлежностей по минимальным ценам.

Поэтому в той мере, в какой это касается государственного управления, неправильно утверждать, что хронометрирование, изучение трудовых движений и другие инструменты научной компании управления "с достаточной точностью показывают, сколько времени и усилий требует каждый из имеющихся методов" и что поэтому они "могут показать, какие из возможных методов и технологий требуют наименьшего количества времени и усилий" . Все эти данные совершенно бесполезны, потому что их нельзя соотнести с качеством выполненной работы. Одна только скорость не является мерилом умственной деятельности. Вы не можете "измерить" врача временем, которое он затрачивает на рассмотрение одного случая. И вы не можете "измерить" судью временем, которое требуется ему для вынесения приговора по одному делу.